Hoewel bepaalde constitutionele idealen (zoals democratie) nopen tot een zekere parlementaire betrokkenheid bij wetgeving, is het vrijwel onmogelijk harde juridische maatstaven en arrangementen te verzinnen die Kamerleden dwingen intensiever gebruik te maken van hun wetgevende bevoegdheden. Via de kabinetsformatie laat met name de Tweede Kamer haar invloed op de wetgeving overigens wel degelijk gelden. Hierdoor wordt de democratische invloed op wetgeving strikt genomen niet kleiner, maar wel minder zichtbaar. Om deze zichtbaarheid te vergroten worden suggesties gedaan als een terugkeer naar de wetgevingsenquête, uitbreiding van het aantal rapporteurschappen en het verruimen van partijpolitieke ondersteuning.

Het ideaal van de parlementaire medebetrokkenheid bij wetgeving hangt samen met een oud calvinistisch principe: om tirannie te voorkomen moet de macht gedeeld worden tussen meer personen of instituties. Om die gezamenlijke verantwoordelijkheid te handhaven moet de regering ervoor waken te veel macht naar zich toe te halen via vergaande delegatiebepalingen. Ook is het belangrijk dat zorgvuldiger recht wordt gedaan aan adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State. En alertheid op vergaande Europese regelgeving is geboden. Terwijl de Eerste Kamer politieker is geworden, zou de Tweede Kamer duidelijke keuzes moeten maken over het niveau van regelgeving. Het is een teken van wetgevingsarmoede als er veelvuldig voorhangbepalingen worden geregeld. Wat meer juristen met hart voor wetgevingskwaliteit op de lijsten van politieke partijen zou per saldo wel eens meer effect kunnen hebben dan de zoveelste publicitair ingegeven mondelinge vraag of motie. In ‘gemeen overleg’ over wetgeving is politieke profilering zeker mogelijk.

Wat is de invloed van de aanzwellende stroom van Europese wetgeving op het functioneren van het Nederlandse parlement? In deze bijdrage wordt ingegaan op die veranderingen aan de hand van verschillende rollen die ons nationale parlement kan hebben in het bredere Europese beleidsproces. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de rol van ‘lobbyist’ en ‘netwerker’, ‘waakhond’ en, ten slotte, ‘beleidsregisseur’. Die rollen worden verder verkend waarbij opvalt dat in de afgelopen jaren het parlement meer aandacht is gaan besteden aan ex-ante vormen van politieke controle. Dat is positief omdat daarmee Europese beleidsvoorstellen ook in het Nederlandse debat aandacht krijgen. Tegelijkertijd krijgen door de verschuiving vraagstukken rondom de uitvoering van Europees beleid minder aandacht. Dat zou kunnen worden versterkt omdat ontoereikend beleid een overtuigend argument oplevert om, met andere lidstaten, Europa tot verandering te verleiden.

De Staten-Generaal dragen via het controleren van de regering en door (mede)wetgeving bij aan het borgen van publieke belangen. Literatuur en praktijk laten echter zien dat publieke belangen onder voorwaarden ook effectief kunnen worden geborgd door zelfregulering. Dit artikel geeft een beschouwing op de gevolgen van zelfregulering voor het democratische gehalte van beleid, op vraagstukken rondom representativiteit bij zelfreguleringsinitiatieven en op kansen en risico’s betreffende de effectiviteit van borging van publieke belangen. Deze drie aspecten worden belicht vanuit de ervaringen met vier vormen van zelfregulering binnen de Sociaal-Economische Raad (SER).

Aan de hand van twee petites histoires uit de wetgevingspraktijk wordt stilgestaan bij het fenomeen ‘staartteksten’. Dat zijn slotzinsnedes die soms voorkomen in opsommingsbepalingen. De staarttekst is dan de slotzinsnede die betrekking heeft op de gehele voorafgaande tekst van een artikellid dat bestaat uit een aanhef met een opsomming. Aangetoond wordt dat het van groot belang is om een staarttekst vooraf te laten gaan door een ‘harde return’ (de Enter-toets op het toetsenbord). Alleen dan is duidelijk dat de staarttekst een los onderdeel is van de bepaling en wordt niet de indruk gewekt dat die tekst deel uitmaakt van het laatste onderdeel van de opsomming. Zo kan veel discussie en verwarring worden voorkomen. Maar nog beter is het om bij de compositie van wetteksten zo veel mogelijk de situatie te vermijden dat er na een onderdeelsgewijze opsomming nog een staarttekst moet volgen. Dan is immers zeker dat er op dat punt niets fout gaat.

Om de kwaliteit van de regelgeving hoog te houden en de omvang behapbaar is voortdurende aandacht nodig voor de vraag naar nut en noodzaak in de democratische rechtsstaat. Dat het niet eenvoudig is de regeldruk zowel wat betreft aantallen regels als wat betreft de lasten die voortvloeien uit die regels in de hand te houden, staat buiten kijf. Niet voor niets is al sinds 1981 het streven remmen aan te brengen om de regeldruk binnen de perken te houden. Ook kan het onder druk lastig zijn de eisen die de democratische rechtsstaat stelt, hoog te houden. Er zijn mogelijkheden de betekenis van de Aanwijzingen te vergroten. Zo zou het helpen als een regeerakkoord, voordat het tot stand komt, niet alleen wordt beoordeeld op financiële gevolgen, maar ook wordt bezien op de gevolgen voor de wetgeving (inclusief eisen van rechtsstatelijkheid, de gevolgen van het akkoord voor de regeldruk en of de wetgevingsvoornemens nodig zijn om de beoogde doelen te bereiken). Hoe dan ook is het belangrijk dat wetgevingsjuristen en beleidsmakers bij elk voornemen tot wetgeving kritisch blijven vragen welk doel precies wordt gediend met de voorgenomen regelgeving, hoe dat doel zich verhoudt tot andere doelen en of wel het juiste instrument wordt gekozen om het doel te bereiken. Daarvoor moeten ze ruimte nemen en krijgen. Ar 6 en 7 helpen daarbij. Net zoals een open houding naar bij de regelgeving betrokken partijen, een kritische Afdeling advisering van de Raad van State, een luisterend oor van bewindslieden, het debat in het parlement en de mogelijkheden die de rechter heeft om veel van de regelgeving in concrete gevallen te toetsen aan het rechtsstatelijke beginsel van proportionaliteit.

Uit een oogpunt van kenbaarheid van de onderliggende afwegingen is het nodig dat Ar 6 en 7 in perfecte harmonie met Ar 211 en 212 worden nageleefd. Wat heeft het parlement als medewetgever en wat hebben justitiabelen aan een wel in het voortraject, ergens in de black box, gemaakte afweging van de nuloptie en van alternatieven, zonder dat deze kenbaar is verwoord? Gelet op de bevindingen van Actal dat het kabinet de regeldrukgevolgen niet goed en volledig in beeld brengt voor wetsvoorstellen waarvoor die gevolgen waarschijnlijk groot zijn, zijn Ar 6 en 7 in ieder geval in zoverre een dode letter. Maar gevreesd moet worden dat die niet-naleving ook in ruimere zin nogal problematisch is. Hoog tijd voor revitalisering van Ar 6 en 7!