Dit artikel is een bewerking van een lezing die de auteur op 11 april 2018 heeft gehouden voor de Academie voor Wetgeving, en waarin hij de achtergronden heeft toegelicht van het besluit van de Hoge Raad om systematischer werk te gaan maken van signalen naar de wetgever.

In deze bijdrage staat centraal wat de terugkoppeling van de rechter aan de wetgever vraagt van de wetgever. Allereerst wordt geconcludeerd dat ook zonder expliciete terugkoppeling de rechter zich wendt tot de wetgever en dat een expliciete terugkoppeling als zodanig geen verandering in de verhouding tussen rechter en wetgever met zich brengt. Er lijken echter wel tekenen te zijn dat de verhouding tussen rechtspraak en wetgever in beweging is. Daar hoeft de wetgever niet bij te staan kijken. Hij kan door een actieve houding de beweging beïnvloeden. Verschillende mogelijkheden die de wetgever heeft om met inachtneming van de staatsrechtelijke verhoudingen te reageren op rechtspraak en het belang van het tijdig maken van duidelijke keuzes in maatschappelijk gevoelige kwesties door de wetgever zelf, passeren de revue. Ten slotte wordt een oproep gedaan om met elkaar in gesprek te gaan over de kwaliteit van de wetgeving, de betekenis van de jurisprudentie, de overlap tussen politieke afwegingen en rechtsvinding en over de vraag waar de grenzen nu precies liggen.

In welke mate moet de rechter – meer in het bijzonder de Centrale Raad van Beroep (CRvB) – zijn ervaringen met wetgeving rechtstreeks terugkoppelen naar de wetgever? Bij ervaringen valt te denken aan geconstateerde leemtes of tegenstrijdigheden in wet- en regelgeving, aan strijd met hoger recht, aan problemen met overgangsrecht, of meer fundamenteel, aan de gevolgen van (grote) wetgevingsoperaties zoals de ‘decentralisaties’ in het sociaal domein.

Het leerstuk van de trias politica houdt in dat de drie staatsmachten – de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de rechterlijke macht – onderscheiden verantwoordelijkheden en taken hebben, maar ook dat zij alle drie deel uitmaken van het geheel van de overheidsmacht. In het dagelijks bestaan worden vooral de verschillen benadrukt, maar de overheid als geheel kan niet zonder de complementaire en signalerende rol van elk van de staatsmachten. Daarvan zijn in de praktijk van de Nederlandse Raad van State voorbeelden te zien, maar sinds kort wordt ook op Europees niveau hiernaar gekeken. Mits ieder van de betrokkenen zich realiseert wat de eigen rol en verantwoordelijkheid is, kan hier een duidelijke meerwaarde ontstaan.

Deze bijdrage gaat in op de terminologische betekenis van de begrippen ‘voorstel van wet’, ‘ontwerp van wet’, ‘wetsvoorstel’, ‘wetsontwerp’, ‘voorontwerp van wet’ en ‘conceptwetsvoorstel’. In de praktijk lopen deze begrippen sterk door elkaar, maar uit de geschiedenis van de grondwetsherziening en de Aanwijzingen voor de regelgeving blijkt dat voor verschillende fases van het wetgevingsproces en in verschillende soorten documenten specifieke termen behoren te worden gebruikt. Van een ‘voorstel van wet’ kan worden gesproken vanaf de ministerraadsfase. Voor de daaraan voorafgaande fases (met name de consultatiefase) verdient het aanbeveling de term ‘voorontwerp van wet’ of ‘conceptwetsvoorstel’ te hanteren. Op het toezenden van voorontwerpen van wet aan het parlement, dus in een fase vóór de grondwettelijke indiening, wat overigens zelden voorkomt, is in het verleden door de Raad van State kritiek geuit. Naar aanleiding daarvan is destijds door de ministerraad besloten dat dit alleen ‘ter kennisgeving’ behoort te gebeuren, met de aanduiding ‘voorontwerp’.

Met het Achmea/Rijnberg-arrest van de Hoge Raad leek een doorbraak te zijn bereikt inzake de doorwerking van private regelgeving in het recht. Wanneer partijen het onderling eens zijn over de toepasselijkheid van bijvoorbeeld gedragscodes, toetst de Hoge Raad er ook aan zonder de juridische status ervan te beoordelen. De vraag wat te doen wanneer de relevantie van private regelgeving tussen partijen wordt betwist, blijkt echter een veel lastiger te nemen hobbel. Recente jurisprudentie over normalisatienormen toont aan dat het in zo’n geval buitengewoon complex is om te bepalen welke rechtsgevolgen aan private regels moeten worden verbonden. Wettelijke (h)erkenningsregels die de rechter behulpzaam kunnen zijn bij het kwalificeren en waarderen van private regels worden in die situatie node gemist. Hier ligt ook een taak voor wetgevingsjuristen. De vraag is alleen of één algemeen wettelijk kader voor uiteenlopende vormen van private regelgeving momenteel al haalbaar is. Werken met experimenteerbepalingen zou wel eens vruchtbaarder kunnen blijken te zijn. Dergelijke bepalingen zullen alleen werken wanneer wetgevingsjuristen, die ze moeten opstellen, zich eerst verdiepen in de schaduwwereld van private normen waarop deze bijdrage enig licht probeert te werpen.