Deze bijdrage is een verslag van de studiemiddag van de Vereniging voor Milieurecht en de Vereniging voor Bouwrecht/Bouwrecht-Advocaten met als thema ‘Duurzaam ruimtegebruik, bouwen en wonen’. Deze middag vond plaats op 22 september 2010. Drie sprekers bespraken de elf bijdragen, die weer onderverdeeld waren in bestaande bouw/situaties, nieuwbouw en duurzame ruimte. Daarna kwamen twee referenten aan bod, die hierop konden reageren. De middag werd afgesloten met een discussie. Vele bestaande, potentiële en creatieve (juridische) instrumenten zijn aan de orde gekomen.

De bestaande bouwsector kent een aanzienlijk besparingspotentieel. Reden genoeg dus om bestaande bouw (verder) te verduurzamen. Anders dan in de nieuwbouwsector, heerst in de bestaande bouw evenwel de opvatting dat het ontbreekt aan kansen en verplichtingen om bestaande bouw (verder) te verduurzamen. Veel gehoorde bezwaren zijn dat duurzaamheidseisen bij bestaande bouw (vaak) niet afdwingbaar zijn en aanwezige (financiële) instrumenten onvoldoende prikkels bieden. Mogelijkheden om bestaande bouw (verder) te verduurzamen zijn niettemin wel degelijk aanwezig. Een voorbeeld hiervan is de aanschrijvingsbevoegdheid van burgemeester en wethouders op grond van artikel 13 Woningwet. Toch schiet de huidige wet- en regelgeving naar de mening van de auteur op dit moment tekort. Wijziging, c.q. uitbreiding van het huidige juridische instrumentarium verdient daarom aanbeveling. Daarnaast zou (nog) meer de nadruk op het nut en de noodzaak van de toepassing van convenanten kunnen worden gelegd.

Een van de belangrijkste middelen om duurzaam gebruik bij bestaande inrichtingen af te dwingen is energie-efficiency. In deze bijdrage wordt een overzicht gegeven van de wettelijke mogelijkheden om in het kader van dat bestaand gebruik energie-efficiency te bewerkstelligen. De toepasselijke regelingen in het Activiteitenbesluit en de Wet milieubeheer/Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) staan daarbij centraal. Voorts wordt aandacht besteed aan het vrijwillige spoor, de door overheden en (groepen) bedrijven gesloten zogenaamde meerjarenafspraken (MJA’s). Met inachtneming hiervan wordt uiteindelijk een aantal aanbevelingen gedaan om de energie-efficiency van die bedrijven in de toekomst te verbeteren.

De medio 2009 gepubliceerde ontwerp-AMvB Ruimte legt ter bevordering van diverse nationale, ruimtelijke belangen verplichtingen op aan provincies en gemeenten. Eén daarvan betreft het locatiebeleid inzake de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen en kantoren. Op grond van de ontwerp-AMvB moeten provincies via een provinciale verordening de gemeenten opdragen een verplichte afweging te maken omtrent de daadwerkelijke behoefte aan nieuwe locaties en de mogelijkheden in die behoefte te voorzien door herstructurering en intensivering van bestaande locaties. Dit verplichte afwegingskader betreft de toepassing van de zogenoemde SER-ladder. De vraag is echter onder meer of de ontwerp-AMvB wel iets toevoegt aan de reeds bestaande afspraken die Rijk, provincies en gemeenten op dit punt al hebben gemaakt.

De ruimtelijke sturingsfilosofie en het ruimtelijk juridisch instrumentarium maken het mogelijk om duurzaam ruimtegebruik binnen Nederland te realiseren. Voor duurzaam gebruik van ruimte die de Nederlandse grens overschrijdt, geldt dit niet. De betrokken staten c.q. overheden bezitten op dit gebied geen grensoverschrijdende rechtsmacht en de Europese Unie is niet bevoegd om de ruimtelijke ordening in en/of tussen de lidstaten te regelen. Duurzaam ruimtegebruik in de grensstreek vraagt om een grensoverschrijdende ruimtelijke visie en om grensoverschrijdende besluitvorming over de inrichting en het gebruik van de ruimte. Als hiervoor geen geschikte juridische instrumenten kunnen worden gevonden, dan zou de Europese Unie net als bij het Europees milieubeleid meer bevoegdheden moeten krijgen tot het (indirect) beïnvloeden van de ruimtelijke ordening tussen de lidstaten.

Artikel 122 Woningwet blijkt voor gemeenten een belangrijke belemmering te vormen voor het stellen van privaatrechtelijke duurzaamheidseisen aan nieuwbouw. Dit wetsartikel staat eraan in de weg dat een gemeente bij het aangaan van een privaatrechtelijke overeenkomst afspraken maakt over de energiezuinigheid, zoals de EPC, nu over dit onderwerp al publiekrechtelijke normen zijn neergelegd in het Bouwbesluit. De Woningwet en de Crisis- en herstelwet kennen weliswaar mogelijkheden om voor bepaalde projecten af te wijken van deze publiekrechtelijke normen, maar alleen in experimentele en bijzondere gevallen. Voor meer reguliere nieuwbouwprojecten kunnen derhalve geen privaatrechtelijke afspraken worden gemaakt over de energiezuinigheid ervan. Voorgesteld wordt om artikel 122 Woningwet buiten toepassing te verklaren voor de hoofdstukken 5 en 6 van het Bouwbesluit (de hoofdstukken over energiezuinigheid en milieu), zodat voor gemeenten en marktpartijen ruimte ontstaat om over de mate van duurzaamheid te onderhandelen en afspraken te maken, ook over de kosten en opbrengsten daarvan, in (anterieure of posterieure) overeenkomsten. De publiekrechtelijke pendant hiervan zou zijn dat het mogelijk wordt om in een exploitatieplan duurzaamheidseisen voor bebouwing vast te leggen die afwijken van de hoofdstukken 5 en 6 van het Bouwbesluit.

De aanbestedende dienst kan bijzondere voorwaarden verbinden aan de uitvoering van een overheidsopdracht. Deze voorwaarden kunnen verband houden met milieuoverwegingen (art. 26 Algemene richtlijn, art. 26 Bao). Voor de wijze van beschrijven van milieueisen en het gebruik van milieukeuren geldt de bijzondere regeling van artikel 23 lid 6 Algemene richtlijn. Voor dergelijke bijzondere voorwaarden geldt ook dat deze verenigbaar moeten zijn met de beginselen van gelijke behandeling en transparantie en dat ze in verband moeten staan met de opdracht. Duurzaamheidseisen kunnen dus een onderdeel vormen van de aanbesteding. Ten aanzien van inrichting van de openbare ruimte en bebouwing kunnen duurzaamheidseisen in de vorm van technische en gunningscriteria worden opgesteld. Europees recht gaat voor Nederlands recht. In bepaalde gevallen zou dat dan ook artikel 122 Woningwet moeten overtroeven.

Het optimaliseren van de mogelijkheden die er zijn binnen het stellen van regels ziet naar mijn oordeel met name op de duidelijke afwegingen die op politiek niveau moeten worden gemaakt omtrent de basisvragen op welke locaties in het betreffende grondgebied aan welke vormen van duurzaamheid de voorrang wordt gegeven, dan wel in welke balans meerdere vormen van duurzaamheid in die betreffende gebieden kan worden gevonden. Dit vanuit de erkenning en het uitgangspunt dat ‘een goede ruimtelijke ordening’ (primair) een duurzame ruimtelijke ordening is. Ruimte voor duurzame energie en maximale flexibiliteit zijn vervolgens leidend.Door goed te omschrijven en op te schrijven waar welke ontwikkelingen wél kunnen en mogen plaatsvinden en daarvoor in de regels en op de kaarten de kaders te scheppen, door aan te geven wat op welke locaties niet mag, door in de concretisering (bouwvergunning) aan te kunnen sluiten bij een ‘duurzaam Bouwbesluit’ en door daarnaast het grondexploitatie-instrumentarium maximaal in te zetten en minder te werken vanuit het uitgangspunt van toelatingsplanologie is naar mijn oordeel verregaande sturing mogelijk in het ontwikkelen en behouden van de gewenste duurzaamheid.

Een opdrachtgever heeft keuze uit drie contractstypen om een werk door een aannemer uit te laten voeren. Dit zijn de traditionele manier, de integrerende manier (DBFMO, D&C en Turnkey) en de coöperatieve manier (bouwteam en Alliantie). Elk contractstype heeft een kenmerkend probleem. Deze worden uiteengezet per contractstype. Vervolgens wordt ingegaan op het aanbesteden. Daarbij is een van de uitdagingen om de kennis die de aannemer heeft optimaal te kunnen benutten bij de realisatie van het werk zonder dat de kosten onnodig oplopen of dat de aanbestedingsplichtige overheid het aanbestedingsrecht schendt. De veelgebruikte aanbestedingsmethode met eenheidsprijzen wordt uitgelegd en aangegeven wordt waar problemen kunnen optreden. Tot slot wordt een aanzet gegeven voor een oplossing: de dubbele aanbesteding. Deze kan worden ingezet bij grote en gezichtsbepalende projecten als de Grote Markt van Groningen of het mogelijk toekomstige Nationaal Historisch Museum.

Ecosysteemfuncties zijn functies die de fysieke leefomgeving biedt aan de samenleving, zoals het reinigen van grondwater en het leveren van biomassa voor voedsel en energie. Zij laten zien hoe de ene functie de andere kan bevoordelen als in een soort kringloop. Die bevoordeling is niet alleen ecologisch, maar ook economisch. Het recht moet op z’n minst een basis zijn voor deze kringloop. Dat wil zeggen zekerheid bieden aan partijen, zoals natuurbeheerders en waterbeheerders, dat zij functies elkaar kunnen laten bevoordelen. Het recht biedt deze basis, maar draagt daarnaast steeds het risico in zich tot verstoring van de kringloop. Versterking van voordeelaansprakelijkheid in het Nederlandse recht kan publieke en private partijen prikkelen om voordeel te creëren. Die oplossing wortelt al in het geldende recht, maar nieuw recht is wenselijk.

In deze bijdrage vindt een verkenning plaats van de wenselijkheid, de praktijk en enige juridische aanknopingspunten van een duurzame(re) openbare ruimte. In dit verband wordt onder een ‘duurzame openbare ruimte’ verstaan: een openbare ruimte die in redelijke mate bestand is tegen extreme lokale klimaatinvloeden, met name wateroverlast en hittestress (droogte). Uit onderzoek van de VROM-Inspectie (2010) blijkt dat in bestemmingsplannen weinig over klimaatadaptatie is terug te vinden. De auteur constateert dat de gemeente kosten van verduurzaming van de openbare ruimte kan verhalen in het kader van de grondexploitatie. Daarnaast noemt hij een vijftal juridische aanknopingspunten om een gemeente aan te spreken op haar verantwoordelijkheid tot verduurzaming van de openbare ruimte.

In Toronto wordt bij nieuwbouw voorgeschreven dat een percentage van het dak wordt aangelegd als een ‘groen dak’, een bedekking met levende organismen. In Amsterdam geldt een subsidieregeling voor de aanleg van groene daken en groene muren. Het verschil tussen voorschrijven en subsidiëren is principieel van belang, maar dat verschil wordt verkleind nu het voorschrift van Toronto alleen nieuwbouw betreft. Het is maatschappelijk niet eenvoudig om een voorschrift voor het vergroenen van daken ingang te doen vinden en dat geldt nog sterker als het gaat om bestaande bouw. Een subsidiesysteem lijkt daarvoor dan ook de enige mogelijkheid.

De auteur gaat in op de uitgebrachte preadviezen over duurzaam bouwen en duurzaam ruimtegebruik. In dat kader worden tevens voorstellen gedaan om de bestaande gebouwenvoorraad energiezuiniger en daarmee duurzamer te maken. In verband met de economische recessie wordt ook aandacht besteed aan de financiële haalbaarheid van mogelijke oplossingen. De Wro biedt nu al goede mogelijkheden om tot duurzaam ruimtegebruik te komen. Belangrijk in dat verband is de mogelijkheid om in bestemmingsplannen voorwaardelijke verplichtingen op te nemen. Daardoor kan zeker worden gesteld dat beoogde duurzaamheidsvoorzieningen ook daadwerkelijk gerealiseerd zullen worden. In de algemene regels van de provincie of het Rijk die in de nieuwe Wro mogelijk zijn, kunnen gemeenten worden verplicht dergelijke verplichtingen in een bestemmingsplan op te nemen.

Er is een maatschappelijke behoefte aan de versnelde realisatie van ruimtelijke ontwikkelingen zoals grote bouw- en infrastructuurprojecten. Daarnaast is er ook de urgentie van duurzame ontwikkeling. Hoe nu projecten te versnellen en tegelijkertijd in kwaliteit en uitvoering te verduurzamen? In deze bijdrage wordt een model besproken (Maastrichts model) dat is toegepast op het A2-project in Maastricht en dat als hoofdingrediënten heeft: (1) een nieuwe samenwerkingsvorm tussen de publieke bestuurslagen, (2) gebiedsontwikkeling op basis van de aanbestedingsvorm van de concurrentiegerichte dialoog, (3) het vervlechten van ruimtelijke-ordeningsprocedures met de aanbestedingsprocedure en (4) de toepassing van het duurzaamheidsconcept Cradle to Cradle als inspiratiebron en bruggenbouwer tussen overheid, markt, burger en milieubeweging tijdens het planproces.