De beroepen van Hongarije en Polen tegen Verordening (EU) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting zijn door het Hof van Justitie ongegrond verklaard. Dit regime, dat ik aanduid als het nieuwe rechtsstaatmechanisme, heb ik reeds uitvoerig besproken in NtEr 2021/9-10. In deze bijdrage worden de arresten van het Hof van Justitie geanalyseerd. Ingegaan wordt op de overwegingen van het Hof van Justitie over de rechtsbasis van de verordening, over de vraag of de procedure van artikel 7 Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) niet wordt omzeild en of verschillende bepalingen van de verordening de beginselen van rechtszekerheid en evenredigheid respecteren. Het resultaat van de arresten is dat het rechtsstaatmechanisme nu door de Commissie in werking kan worden gezet. De vraag is in hoeverre een procedure met betrekking tot Hongarije en Polen tot een einde wordt gebracht – zeker in de huidige geopolitieke situatie. Er zijn overigens tekenen dat ­Polen bereid is maatregelen te nemen om vastgestelde schendingen van de rechtsstaat ongedaan te maken.

HvJ 16 februari 2022, zaak C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 (Hongarije/Europees Parlement en Raad), HvJ 16 februari 2022, zaak C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98 ­(Polen/Europees Parlement en Raad).

• Inleiding

  In twee arresten van 16 februari 2022 heeft het Hof van Justitie, in navolging van de conclusies van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona, de beroepen van Hongarije en Polen tegen Verordening (EU) nr. 2020/2092 inzake het algemeen conditionaliteitsregime ter ­bescherming van de Uniebegroting¹x PbEU 2020, L 433 I/1. op alle punten verworpen. Het belang van de arresten wordt benadrukt door het feit dat zij zijn genomen door het Hof van Justitie in voltallige zitting, dus bestaande uit alle rechters van het Hof van Justitie. Dit komt zeer zelden voor. Het Hof van Justitie heeft hiermee het ‘uitzonderlijk belang van de zaken’²x Vgl. art. 16 Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie (protocol nr. 3 bij het VWEU). voor de rechtsorde van de Unie willen aangeven;³x Vgl. HvJ 16 februari 2022, zaak C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 (Hongarije/Europees Parlement en Raad), punt 31. iedere discussie over de rechtmatigheid van de verordening zou hiermee moeten zijn uitgesloten.
  De procedure voor het Hof van Justitie is versneld ­gevoerd, ook een teken van het belang dat het Hof van Justitie aan de zaken hechtte. De verordening is op 16 december 2020 door Raad en Parlement aangenomen in het kader van het meerjarig financieel kader 2021-2027 van de Unie. Hieraan zijn intense discussies voorafgegaan, waarbij met name Hongarije en Polen zich fel tegen het mechanisme hebben verzet.⁴x Het meerjarig financieel kader vereiste unanimiteit in de Raad. Vgl. bijv. concl. A-G 2 december 2021, zaak C-156/21, ECLI:EU:C:2021:974, punt 88. Uiteindelijk is in de bijeenkomst van de Europese Raad van 10 en 11 december 2020⁵x Doc. EUCO 22/20 van 11 december 2020. een akkoord bereikt, zodat de verordening kon worden aangenomen. Hongarije en Polen stelden dat zij bij het Hof van Justitie een beroep tot nietigverklaring van de verordening zouden instellen; de Commissie verklaarde geen procedure ter uitvoering van de verordening te zullen starten voordat het Hof van Justitie op een dergelijk beroep uitspraak zou hebben ­gedaan. Hongarije (zaak C-156/21) en Polen (zaak C-157/21) hebben hun beroepen op 11 maart 2021 ingediend. De advocaat-generaal heeft op 2 december 2021 zijn conclusies genomen⁶x Concl. A-G 2 december 2021, zaak C-156/21, ECLI:EU:C:2021:974 (Hongarije/Europees Parlement en Raad) resp. concl. A-G 2 december 2021, zaak C-157/21, ECLI:EU:C:2021:978 (Polen/Europees Parlement en Raad). en de arresten dateren van 16 februari 2022, dus elf maanden en vijf dagen na ­indiening van de beroepen.

• Het rechtsstaatmechanisme

  De verordening, de conclusies van de advocaat-generaal en de arresten spreken over het ‘conditionaliteitsregime’. Ik gebruik de term ‘rechtsstaatmechanisme’, omdat deze term mijns inziens beter aanduidt waarom het gaat: schending van beginselen van de rechtsstaat die ‘voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie’ (art. 4 lid 1).⁷x Voor het begrip ‘financiële belangen van de Unie’ zie art. 63 lid 2 Verordening (EU) 2018/1046 (PbEU 2018, L 193) (Financieel Reglement) en art. 2 punt 1 Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 (PbEU 2013, L 248/1).
  De verordening omschrijft het begrip ‘rechtsstaat’, waarbij wordt verwezen naar artikel 2 VEU (art. 2 onder a) en noemt drie categorieën van schendingen van de rechtsstaat (art. 3). Voor de toepassing van de verordening worden deze categorieën gespecificeerd in acht ­‘zaken’ die betrekking hebben op het goed financieel beheer van de Uniebegroting of op de bescherming van de financiële belangen van de Unie (art. 4 lid 2). De verordening bepaalt welke maatregelen kunnen worden genomen (art. 5 lid 1) en de procedure die hiervoor moet worden gevolgd (art. 6). Het opleggen van de maatregelen mag geen gevolgen hebben voor de eindontvangers van betalingen of begunstigden tegenover wie de lidstaten bepaalde verplichtingen zijn aangegaan in het kader van een bepaald programma of een fonds (art. 5 lid 2). Verder is uitdrukkelijk bepaald dat de maatregelen evenredig moeten zijn: de ‘aard, duur, ernst en omvang van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat [moeten] naar behoren in aanmerking [worden] genomen’ en de maatregelen moeten ‘voor zover mogelijk gericht zijn op de acties van de Unie waarop de schendingen betrekking hebben’ (art. 5 lid 3). Voor een uitvoerige analyse van de verordening verwijs ik naar mijn artikel ‘Het nieuwe rechtsstaatmechanisme: een panacee voor alle schendingen van het EU-recht?’ in NtEr 2021/9-10.

• De arresten

  De Hongaarse en Poolse regering hebben verschillende middelen aangevoerd, die elkaar op bepaalde punten overlappen. Het Hof van Justitie antwoordt in extenso op ieder van de middelen, waardoor niet alleen de arresten deels gelijkluidend zijn, maar ook verschillende argumenten binnen één arrest terugkomen. Daardoor zijn de arresten erg lang (elk ongeveer 360 rechtsoverwegingen) en niet altijd overzichtelijk. Dit brengt mij ertoe de verschillende argumenten te groeperen in drie categorieën: (1) de rechtsbasis, (2) het omzeilen van artikel 7 VEU en (3) rechtszekerheid en evenredigheid.⁸x Er was nog een kwestie of Hongarije en Polen in hun beroepen mochten verwijzen naar een advies van de Juridische dienst van de Raad. Met een beroep op de jurisprudentie inzake transparantie van documenten – openheid is de regel – oordeelde het Hof van Justitie dat de Raad geen argumenten had gegeven voor zijn stelling dat dit advies van bijzonder gevoelige aard was of van zodanige ruime betekenis dat het de context van de betrokken wetgevende procedure te buiten ging, zie Hongarije/EP en Raad, punt 53-63; Polen/EP en Raad, punt 50-60. Ik zal verwijzen naar de relevante rechtsoverwegingen van beide arresten en zo proberen de lezing van de arresten te vergemakkelijken.

  De rechtsbasis van de verordening

  De centrale vraag in de zaken was die naar de interpretatie van het begrip ‘financiële regels’ in artikel 322 lid 2 onder a Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Deze bepaling luidt: de wetgever stelt ‘de financiële regels vast met name betreffende de wijze waarop de begroting wordt opgesteld en uitgevoerd, alsmede de wijze waarop rekening en verantwoording wordt gedaan en de rekeningen worden nagezien’. Op deze grondslag is met name het Financieel Reglement aangenomen dat op een algemene en volledige wijze deze ‘financiële regels’ bevat door de principes en de procedures voor de opstelling en uitvoering van de ­begroting te regelen.
  Hongarije en Polen stellen dat schorsing en inhouding van gelden uit de Uniebegroting en het Herstelfonds wegens schendingen van de rechtsstaat niet onder het begrip ‘financiële regels’ vallen.
  Het Hof van Justitie volgt de beide regeringen hierin niet. Daartoe analyseert het Hof van Justitie eerst de tekst van artikel 322 VWEU, vervolgens de tekst en het doel van de verordening en tot slot de relatie tussen beide op verschillende punten.
  Ten aanzien van de interpretatie van artikel 322 VWEU releveert het Hof van Justitie dat dit artikel staat in titel II ‘Financiële bepalingen’ van het Zesde Deel van het VWEU. De financiële regels waarover het artikel spreekt, hebben dus betrekking op de uitvoering van de begroting in ruime zin. Dit blijkt uit artikel 310 en 315-317 VWEU. Hieruit volgt dat de financiële regels waarover artikel 322 lid 2 onder a spreekt

  ‘cover not only the rules which define how expenditure shown in the budget is to be implemented as such but also, in particular, the rules which deter­mine the control and audit obligations on the Member States when the Commission implements the budget in cooperation with them, and the resulting responsibilities.’⁹x De Nederlandse vertaling van de arresten is bij het afsluiten van deze bijdrage (op 16 mei 2022) nog niet beschikbaar.

  Met name beogen zij de eerbiediging van het beginsel van goed financieel beheer bij de uitvoering van de ­begroting voorgeschreven in artikel 310 lid 5 VWEU.¹⁰x Hongarije/EP en Raad, punt 105; Polen/EP en Raad, punt 119.
  Vervolgens gaat het Hof van Justitie na welke de inhoud en bedoeling van de verordening is, of deze voornamelijk de schending van de rechtsstaatbeginselen beoogt te sanctioneren of dat zij betrekking heeft op de uitvoering van de begroting. Het Hof van Justitie wijst erop dat met name artikel 1, 4 lid 1 en 5 een duidelijk verband hebben met de uitvoering van de begroting. Artikel 1 geeft het onderwerp van de verordening aan als zijnde regels ‘die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de Uniebegroting bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de lidstaten’. Artikel 4 lid 1 bepaalt dat passende maatregelen kunnen worden vastgesteld in geval ‘schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie’. Deze bepaling die door het Hof van Justitie als kernbepaling van de verordening wordt beschouwd, komt verschillende malen in de argumentatie van het arrest terug. De passende maatregelen zijn krachtens artikel 5 lid 1 begrotingsmaatregelen die krachtens lid 3 van artikel 5 evenredig moeten zijn aan de gevolgen van de schendingen voor het goede financiële beheer van de begroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Wanneer deze rechtstreekse gevolgen er niet meer zijn, moet de Commissie voorstellen de maatregelen op te heffen (art. 7 lid 3).¹¹x Hongarije/EP en Raad, punt 110-114; Polen/EP en Raad, punt 124-128.
  De band met de uitvoering van de begroting blijkt volgens het Hof van Justitie ook uit de overwegingen bij de verordening (met name punt 2, 7-9 en 13-15) en uit de toelichting bij het Commissievoorstel. Het doel van de verordening is duidelijk de bescherming van de begroting en dit doel loopt samen met het beginsel van een goed beheer van de uitvoering ervan.¹²x Hongarije/EP en Raad, punt 116-120; Polen/EP en Raad, punt 130-131. Het mechanisme kan dus niet als een sanctiemechanisme worden ­beschouwd.¹³x Polen/EP en Raad, punt 182.
  Het argument van Hongarije en Polen dat de bepalingen in de verordening over de definitie van het begrip ‘rechtsstaat’, de categorieën van schendingen van de rechtsstaat en de gedragingen die hieronder vallen (art. 2-4) niet door artikel 322 lid 2 onder a VWEU worden gedekt wijst het Hof van Justitie van de hand. Onder verwijzing naar eerdere arresten benadrukt het de fundamentele betekenis van artikel 2 VEU, dat de rechtsstaat als een van de waarden van de Unie aanmerkt, waarden die tot ‘the very identity of the European Union as a common legal order’ behoren en die ‘are given concrete expression in principles containing legally binding obligations for the Member States’.¹⁴x Hongarije/EP en Raad, punt 125-128 resp. 232-234; Polen/EP en Raad, punt 143-146 resp. 264-266. Artikel 2 VEU vormt een resultaatsverplichting voor de lidstaten, waaraan de wetgeving en de praktijken van de lidstaten moeten blijven voldoen en waarvan de eerbiediging een voorwaarde vormt voor het genot van de rechten die een lidstaat uit de toepassing van de Verdragen heeft gekregen. Het Hof van Justitie legt een link tussen de eerbiediging van de rechtsstaat en een goed beheer van de begroting door te stellen dat de overige lidstaten er niet op kunnen vertrouwen dat de begrotingsgelden in overeenstemming met het Unierecht, waaronder de financieringsvoorwaarden, worden besteed als de beginselen van de rechtsstaat niet worden gerespecteerd, waarbij met name wordt gewezen op een onafhankelijke rechtspraak.¹⁵x Hongarije/EP en Raad, punt 129-132; Polen/EP en Raad, punt 147-150.
  De conclusie is dat een mechanisme dat aan financiering uit de begroting van de Unie voorwaarden verbindt die verbonden zijn met het respect van de waarden van artikel 2 VEU, onder de ‘financiële regels’ van artikel 322 lid 2 onder a valt. Artikel 4 lid 1 van de verordening stelt een dergelijk mechanisme vast. Artikel 2 onder a, 3, 4 lid 2 en 5 lid 1 van de verordening zijn constitutieve elementen van dit mechanisme en worden dus gedekt door deze rechtsbasis.¹⁶x Hongarije/EP en Raad, punt 133-139; Polen/EP en Raad, punt 151-157. Dit geldt voor de ‘zaken’ waar de schendingen van de rechtsstaat krachtens artikel 4 lid 2 betrekking op moeten hebben, omdat zij alle pertinent zijn voor een goed financieel beheer van de begroting of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie.¹⁷x Hongarije/EP en Raad, punt 142-147; Polen/EP en Raad, punt 160-165. Artikel 5 lid 2 van de verordening, dat tot doel heeft om de wettige belangen van de eindgebruikers en begunstigden van de fondsen te beschermen, kan eveneens gerekend worden tot de ‘financiële regels’, omdat de bepaling over de juridische en financiële gevolgen van maatregelen ter bescherming van de begroting gaat.¹⁸x Hongarije/EP en Raad, punt 150-152. Zie idem punt 312-318 voor andere overwegingen met betrekking tot de rechtmatigheid van deze bepaling.

  Omzeilen van artikel 7 VEU

  Artikel 7 VEU bevat een bijzondere procedure waarbij de Europese Raad een ernstige schending van de waarden van artikel 2 VEU door een lidstaat kan constateren, waarna de Raad deze lidstaat bepaalde rechten uit de Verdragen kan opschorten. De Hongaarse en Poolse regering voerden aan dat bij schendingen van beginselen van de rechtsstaat uitsluitend deze procedure gevolgd kan worden. De Verdragen zouden de wetgever niet de bevoegdheid geven een parallelle procedure in te stellen.
  Het Hof van Justitie wijst dit argument van de hand. Het stelt vast dat

  ‘numerous provisions of the Treaties, frequently implemented by various acts of secondary legislation, grant the EU institutions the power to examine, determine the existence of and, where appropriate, to impose penalties for breaches of the values con­tained in Article 2 TEU committed in a Member State’.

  Het wijst daartoe op artikel 19 VEU en artikel 47-50 van het Charter. Ten aanzien van artikel 19 VEU, ‘which ­gives concrete expression to the value of the rule of law contained in Article 2 TEU’, herinnert het Hof van Justitie aan zijn rechtspraak waaruit blijkt dat een schending van dit artikel gecontroleerd kan worden door het Hof van Justitie na een beroep wegens verdragsinbreuk door de Commissie of door de nationale rechter na een prejudiciële procedure. Artikel 7 VEU is dus niet het enige artikel op grond waarvan een schending van de waarden van artikel 2 VEU onderzocht, geconstateerd en zo nodig gesanctioneerd kan worden.¹⁹x Hongarije/EP en Raad, punt 159-163; Polen/EP en Raad, punt 195-199.
  De wetgever is echter niet gerechtigd om een aan artikel 7 VEU parallelle procedure in te stellen

  ‘having, in essence, the same subject matter, pursuing the same objective and allowing the adoption of identical measures, while providing for the involvement of different institutions or for different material and procedural conditions from those laid down by that provision’.

  Vervolgens gaat het Hof van Justitie na of dit bij Verordening (EU) 2020/2092 het geval is.²⁰x Hongarije/EP en Raad, punt 167-168; Polen/EP en Raad, punt 206-207.
  Wat het doel van de verordening betreft, verwijst het Hof van Justitie naar zijn eerdere overwegingen dat het ingestelde mechanisme ten doel heeft om de begroting van de Unie te beschermen bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat en niet om een lidstaat door middel van de begroting te bestraffen wegens dergelijke schendingen.²¹x Hongarije/EP en Raad, punt 169-172; Polen/EP en Raad, punt 207-211.
  Het voorwerp van beide procedures is ook verschillend. Terwijl artikel 7 VEU schendingen van alle in artikel 2 VEU genoemde waarden bestrijkt, is Verordening (EU) 2020/2092 alleen van toepassing op schendingen van beginselen van de rechtsstaat. Deze schendingen moeten bovendien een rechtstreeks gevolg hebben voor de uitvoering van de Uniebegroting terwijl de procedure van artikel 7 VEU aangegaan kan worden bij iedere ernstige en voortdurende schending van de waarden van artikel 2 VEU.²²x Hongarije/EP en Raad, punt 173-174; Polen/EP en Raad, punt 212-213.
  Vervolgens zijn ook de voorwaarden voor het instellen van de procedures verschillend. Bij artikel 7 VEU zijn het de lidstaten, het Europees Parlement of de Commissie die de procedure aanhangig kunnen maken bij een duidelijk gevaar voor een schending van een van de waarden van artikel 2 VEU, terwijl in het geval van de verordening het initiatief bij de Commissie ligt wanneer schendingen van de beginselen van de rechtsstaat rechtstreeks gevolgen hebben voor een goed financieel beheer van de Uniebegroting of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Dit verschil komt terug bij de voorwaarden voor het opleggen van maatregelen.²³x Hongarije/EP en Raad, punt 175-176; Polen/EP en Raad, punt 214-215. Daar komt bij dat de aard van de op te leggen maatregelen verschillend is: bij artikel 7 VEU schorsing van rechten uit hoofde van de Verdragen, bij de verordening schorsing en inhouding van begrotingsgelden.²⁴x Hongarije/EP en Raad, punt 177; Polen/EP en Raad, punt 216.
  Tot slot verschillen de voorwaarden en procedure voor wijziging en opheffing van de opgelegde maatregelen. Voor het rechtsstaatsmechanisme is het volgende voldoende: het gedrag van de lidstaat is óf ten gronde gecorrigeerd; óf zodanig gewijzigd dat het geen risico meer vormt; óf het gecorrigeerde gedrag heeft – indien dit risico nog wel bestaat – niet langer een voldoende werkelijk en rechtstreeks gevolg voor het goed financieel beheer van de begroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. De schending van de rechtsstaat kan dus nog wel blijven bestaan. Bij artikel 7 VEU kan de maatregel worden opgeheven wanneer de situatie die tot het opleggen ervan heeft geleid is gewijzigd en er dus geen schending van de waarden van artikel 2 VEU meer bestaat.²⁵x Hongarije/EP en Raad, punt 178; Polen/EP en Raad, punt 217.
  Tot slot verwerpt het Hof van Justitie het argument van de Hongaarse en Poolse regering dat het rechtsstaatmechanisme het institutionele evenwicht niet respecteert. De aan de Raad gegeven uitvoeringsbevoegdheid is in overeenstemming met artikel 291 lid 2 VWEU en doet geen afbreuk aan de bevoegdheden van de Commissie om de begroting uit te voeren nu het mechanisme buiten de normale uitvoering ervan conform het Financieel Reglement valt. Het feit dat voor de Europese Raad geen rol is weggelegd, is in overeenstemming met artikel 15 lid 1 VEU volgens welke deze instelling geen wetgevingstaak heeft.²⁶x Hongarije/EP en Raad, punt 187-191. Aan het Hof van Justitie is geen nieuwe bevoegdheid gegeven; het oefent conform artikel 263 VWEU de controle op de wettigheid van de door de Raad genomen besluiten uit, waarbij het slechts kan nagaan of de aangetoonde schendingen van de rechtsstaat ­onvoldoende in rechtsreeks verband staan met de uitvoering van de begroting.²⁷x Hongarije/EP en Raad, punt 192-196; Polen/EP en Raad, punt 226-228.

  Rechtszekerheid en evenredigheid

  De middelen van Hongarije en Polen wegens het niet-naleven van de beginselen van rechtszekerheid en evenredigheid zijn gericht tegen de kernartikelen van de verordening. Bij de weerlegging ervan geeft het Hof van Justitie interessante uitleg van deze bepalingen.
  Wat artikel 2 onder a van de verordening betreft, is het voornaamste bezwaar gericht tegen het opnemen in de definitie van de eerbiediging van de grondrechten en de non-discriminatie. Te dien aanzien refereert het Hof van Justitie aan een omschrijving van het begrip ‘rechtsstaat’ door de Commissie van Venetië,²⁸x De Commissie van Venetië is een orgaan van de Raad van Europa. volgens welke dit begrip

  ‘requires a system of certain and foreseeable law, where everyone has the right to be treated by all decision-makers with dignity, equality and rationality and in accordance with the laws, and to have the opportunity to challenge decisions before independent and impartial courts through fair procedures’.

  Het Hof van Justitie concludeert dat artikel 2 onder a aan deze omschrijving voldoet.²⁹x Hongarije/EP en Raad, punt 229-230; Polen/EP en Raad, punt 324-325. Het artikel is een specifieke uitdrukking van de verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van artikel 2 VEU.³⁰x Hongarije/EP en Raad, punt 231. Het feit dat de beginselen niet nader zijn omschreven vormt geen probleem nu in de overwegingsgronden uitgebreid wordt verwezen naar de rechtspraak van het Hof van Justitie met ­betrekking tot ieder van deze beginselen.³¹x Hongarije/EP en Raad, punt 236-238; Polen/EP en Raad, punt 290-292.
  Wat de interpretatie van de verschillende begrippen in artikel 4 lid 2 betreft, is het Hof van Justitie van oordeel dat de betekenis ervan duidelijk blijkt uit de overwegingsgronden van de verordening, andere wetgeving van de Unie (voor de verwijzing naar OLAF en het Europees Openbaar Ministerie) en het onderlinge verband van de bepalingen (voor art. 4 lid 2 onder h).³²x Hongarije/EP en Raad, punt 248-258 en 263-266; Polen/EP en Raad, punt 172-177, 295-298 en 330-334. De voldoende rechtstreekse band tussen de schendingen van de rechtsstaat en de gevolgen voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie (art. 4 lid 1) moet volgens het Hof van Justitie een werkelijk karakter hebben.³³x Polen/EP en Raad, punt 179. Het benadrukt nogmaals dat er geen gevaar is dat dit artikel wordt toegepast op situaties of gedragingen van de lidstaten die geen voldoende rechtstreeks verband houden met het goed financieel beheer van de begroting.³⁴x Hongarije/EP en Raad, punt 244. Mochten de in artikel 4 lid 2 genoemde situaties of gedragingen toe te rekenen zijn aan een overheidsdienst waarvan een lidstaat meent dat deze deelneemt aan ‘its sovereign action in areas fundamental to the exercise of its essential functions’ dan houdt de Unie toch het recht om ter bescherming van haar identiteit – waaronder de waarden van artikel 2 VEU – maatregelen te nemen voor het goed financieel beheer van de begroting en de bescherming van haar financiële belangen.³⁵x Polen/EP en Raad, punt 268. Waar het gaat om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die betrekking hebben op het behoorlijk functioneren van overheidsinstanties die belast zijn met de uitvoering van de begroting of met de financiële controle, ­monitoring en audits (art. 4 lid 2 onder a en b) meent het Hof van Justitie dat ervan kan worden uitgegaan dat deze schendingen op zich een voldoende rechtstreeks effect op het goed financieel beheer van de begroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie opleveren. Voor de andere in deze bepaling genoemde ‘zaken’ moet het verband met de begroting worden aangetoond.³⁶x Hongarije/EP en Raad, punt 143.
  Het feit dat een dreiging van voldoende rechtstreekse gevolgen voor het goed beheer van de uitvoering van de begroting volstaat om het mechanisme te starten (art. 4 lid 1) acht het Hof van Justitie niet in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel. Om te kunnen optreden in ­geval van een dreiging is het nodig dat er gepaste maat­regelen kunnen worden genomen ‘in cases where the effects, although not yet proven, can nevertheless be ­reasonably foreseen, since there is a high probability that they will occur’. Dit beantwoordt aan het doel van de verordening om de begroting van de Unie te beschermen tegen aantastingen voortvloeiend uit schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat.³⁷x Hongarije/EP en Raad, punt 262. Voor een voorbeeld zie Mededeling van de Commissie, Richtsnoeren inzake de toepassing van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PbEU 2022, C 123/12), nr. 31. Overigens dient vermeld te worden dat volgens de Engelse en Franse tekst van artikel 4 lid 1 van de verordening de dreiging ernstig (‘serious’; ‘sérieux’) moet zijn, terwijl in het Nederlands alleen van ‘dreiging’ wordt ­gesproken.³⁸x Vgl. Hongarije/EP en Raad, punt 26; Polen/EP en Raad, punt 299.
  Bij het bepalen van de evenredigheid van de maatregelen conform artikel 5 lid 3 moet volgens het Hof van Justitie de intentie van de lidstaat om een eind aan de schendingen te maken en zijn medewerking hierbij in aanmerking worden genomen. Overwegingsgrond 18 dient in deze zin te worden uitgelegd.³⁹x Hongarije/EP en Raad, punt 332. De woorden ‘voor zover mogelijk’ in de laatste zin van artikel 5 lid 3 (‘De maatregelen worden voor zover mogelijk gericht op de acties van de Unie waarop de schendingen betrekking hebben’) hebben niet tot gevolg dat de relatie tussen de schendingen en het rechtstreeks gevolg voor de Uniebegroting verbroken wordt. Maatregelen gericht op andere acties dan die waarop de schendingen betrekking hebben, kunnen volgens het Hof van Justitie pas worden genomen ‘only where the latter actions cannot or can no longer be targeted, or can be targeted only inadequately, in order to achieve the objective of the contested regulation’, dus ‘only in the alternative and, consequently, by way of derogation’.⁴⁰x Hongarije/EP en Raad, punt 275-278 en 341-345.
  Met betrekking tot het gebruik door de Commissie van ‘relevante informatie’ (art. 6 lid 3) preciseert het Hof van Justitie dat de Commissie ‘is required to ensure, subject to review by the EU judicature, that the information it uses is relevant and that the sources of that information are reliable’. Geen van de in deze bepaling of in overwegingsgrond 16 genoemde informatiebronnen heeft specifieke of absolute bewijskracht. De Commissie

  ‘must conduct a thorough qualitative assessment, which should be objective, impartial and fair, should respect the principles of objectivity, non-discrimination and equality of Member States before the Treaties and should be conducted according to a non-partisan and evidence-based approach’.⁴¹x Hongarije/EP en Raad, punt 284-285 en 357-358; Polen/EP en Raad, punt 285-287 en 340-341.

• Conclusie

  (1) Het argument dat de verordening beoogt om het goed financieel beheer van de begroting te verzekeren en de financiële belangen van de Unie te beschermen vormt de kern van de arresten. De sanctionering van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat op zich is niet het doel van de verordening, maar deze schendingen zijn de aanleiding voor het nemen van maatregelen om de begroting te beschermen. Het goed financieel beheer van de begroting en de bescherming van de financiële belangen van de Unie zijn waarden die in het VWEU vooropgesteld worden. Daarmee bevindt de verordening zich in de lijn van het Financieel Reglement en wetgeving inzake de fondsen waarin ook ­bepaalde gedragingen als aanleiding voor het nemen van beperkende maatregelen worden genoemd. Op die grond valideert het Hof van Justitie de rechtsbasis van artikel 322 lid 2 onder a VWEU terecht als toepasselijke specifieke rechtsgrondslag.
  (2) Nu dus niet schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in het algemeen aanleiding kunnen zijn voor het nemen van maatregelen onderscheidt de verordening zich van de schendingen van de rechtsstaat die door artikel 7 VEU worden geadresseerd. Dat artikel staat dus niet in de weg aan het rechtsstaatmechanisme. Dit blijkt ook uit de maatregelen die in de verordening zijn voorzien en die specifiek gericht zijn op de uitvoering van de begroting alsmede uit de toe te passen procedure, die in lijn ligt van de procedures in andere financiële bepalingen,⁴²x Bijv. art. 63 lid 2 en 101 lid 8 Verordening (EU) 2018/1046 (PbEU 2018, L 193) (Financieel Reglement), art. 96, 97, 103 en 104 Verordening (EU) 2021/1060 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het ­Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, het Fonds voor een rechtvaardige transitie en het Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur en de financiële regels voor die fondsen en voor het Fonds voor asiel, migratie en integratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visumbeleid (GB-verordening) (PbEU 2021, L 231/159), art. 57 Verordening (EU) 2021/2116 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 1306/2013 (PbEU 2021, L 435/187). ook al komt een belangrijke rol toe aan de Raad wegens het politieke belang van de procedure.
  (3) Opmerkelijk is de grote nadruk die het Hof van Justitie legt op de waarden van artikel 2 VEU en de bescherming van de rechtsstaat in het bijzonder. Deze waarden worden gerekend tot de ‘identiteit’ van de Unie⁴³x Zij zijn overigens door de lidstaten erkend en worden toegepast in hun respectievelijke rechtsordes, aldus het Hof van Justitie in Hongarije/EP en Raad, punt 237. en deze heeft volgens het Hof van Justitie de inherente bevoegdheid deze waarden te beschermen, mits er in de Verdragen een specifieke rechtsbasis staat. Het goed beheer van de begroting geeft zo’n rechtsbasis.
  De Unie vormt dus geen louter economisch samenwerkingsverband, maar is een organisatie waarin de leden bepaalde immateriële waarden delen. De lidstaten moeten erop kunnen rekenen dat de basiswaarden niet ­alleen bij toetreding worden gerespecteerd, maar dat zij ook bij het handelen als lid in acht worden genomen. Dit is een kwestie van wederzijds vertrouwen en vormt de basis van de arresten in de voorgaande jaren over de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Met name als het gaat om de juiste besteding van begrotingsgelden van de Unie is het onderling vertrouwen van belang. Een inherente bevoegdheid om de basiswaarden in dit kader te verdedigen lijkt mij dan ook gerechtvaardigd. De grens ligt evenwel daar waar er geen verband is tussen de schending van een van de basiswaarden en de bevoegdheden van de Unie, zoals bijvoorbeeld de correcte uitvoering van de begroting.⁴⁴x Vgl. art. 5 lid 2 VEU.
  (4) Het is interessant te noteren dat het Hof van Justitie oordeelt dat een schending van de beginselen van de rechtsstaat door een autoriteit die belast is met de uitvoering van de begroting of met de controle erop⁴⁵x Bijv. het niet voorkomen, corrigeren of bestraffen van willekeurige of onwettige beslissingen van overheidsinstanties, het onthouden van financiële en personele middelen, het niet voorkomen van belangenconflicten, het niet uitvoeren van rechterlijke uitspraken of het beperken van het effectief onderzoeken, vervolgen of bestraffen van rechtsschendingen (art. 3 onder b en c verordening), maar ook willekeur, schending van de grondrechten en discriminatie (art. 2 verordening). een vermoeden met zich meebrengt dat deze schending rechtstreekse gevolgen voor het goed financieel beheer van de begroting of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie met zich brengt of dreigt te brengen.⁴⁶x Zie Hongarije/EP en Raad, punt 143. Dit geldt met name voor het ontbreken van een onafhankelijk en doeltreffend rechterlijk toezicht.⁴⁷x Hongarije/EP en Raad, punt 132; Polen/EP en Raad, punt 150.
  Voor de bewijsplicht van de Commissie betekent dit – in navolging van de rechtspraak op andere gebieden⁴⁸x Zie bijv. HvJ 19 juli 2012, gevoegde zaken C-628/10 P en C-14/11 P, ECLI:EU:C:2012:479 (Alliance One International en Standard Commercial Tobacco/Commissie), punt 46 op het gebied van het mededingingsrecht. – dat zij eerst een schending door een dergelijke autoriteit moet vaststellen. Is dat het geval, dan mag zij ervan uitgaan dat deze schending werkelijke en rechtstreekse gevolgen voor het goed financieel beheer van de begroting heeft. Het staat dan aan de lidstaat om voldoende gegevens te verstrekken waaruit zou blijken dat dit niet het geval is.
  De constatering door het Hof van Justitie dat een lidstaat een van de rechtsstaatbeginselen heeft geschonden, zoals het geval is met Polen in verband met de ­onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, is mijns inziens voldoende voor de Commissie om een schending in de zin van het rechtsstaatmechanisme aan te nemen.
  Het gaat om systemische schendingen die zo algemeen zijn dat zij in het systeem vervat zitten en dus wijdverspreide gevolgen hebben, bijvoorbeeld gebrekkig toezicht op openbare aanbestedingen of de aantasting van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Voor schendingen, die zich maar in één of enkele gevallen voordoen, is wegens het effectiviteitsbeginsel (art. 6 lid 1 verordening) een optreden uit hoofde van het ­Financieel Reglement of de sectorspecifieke wetgeving aangewezen.
  (5) De Commissie kan nu de verordening uitvoeren. De eerste stap heeft zij gezet met het publiceren van Richtsnoeren voor de toepassing van de verordening,⁴⁹x Richtsnoeren inzake de toepassing van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PbEU 2022, C 123/12). die zij in de bijeenkomst van de Europese Raad van 10 en 11 december 2020 had aangekondigd.⁵⁰x Doc. EUCO 22/20 van 11 december 2020, nr. 2 c. Deze richtsnoeren geven een toelichting bij de bepalingen van de ­verordening.
  De volgende stap is het sturen van een schriftelijke kennisgeving met een verzoek om opmerkingen aan de lidstaat, die zij ervan verdenkt bepaalde beginselen van de rechtsstaat te schenden, die rechtstreekse gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting, het Herstelfonds inbegrepen, of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
  Hongarije en Polen zijn de eerste lidstaten die voor een dergelijke procedure in aanmerking komen. Voor Hongarije is de schriftelijke kennisgeving verstuurd wegens fraude en corruptie bij het gebruik van Europees geld bij openbare aanbestedingen en het ontbreken van toezicht door een onafhankelijke instantie.⁵¹x Zie ‘Brussel pakt Hongarije aan om mogelijke corruptie EU-geld’, Europa Nu 28 april 2022 (europa-nu.nl). Met Polen schijnt een oplossing gevonden te zijn, volgens welke de al eerder door het Hof van Justitie geconstateerde schendingen van de rechtsstaat zouden worden gecorrigeerd: de tuchtkamer voor rechters zou worden ontbonden, het tuchtrecht gewijzigd en ontslagen rechters zouden weer in hun oude functie worden aangenomen.⁵²x Zie ‘Warschau en Brussel bijna eens over miljarden coronaherstelfonds’, Europa Nu 13 mei 2022 (europa-nu.nl).
  Voor beide lidstaten zijn de gelden uit het Herstelfonds nog niet vrijgegeven, maar voor Polen zou dit binnenkort worden gedaan. Aan Hongarije zouden de gelden pas na het wegnemen van de bezwaren in verband met de vastgestelde schendingen ter beschikking kunnen worden gesteld.
  De vraag is welke invloed de huidige geopolitieke situatie heeft op de Commissie om procedures te starten dan wel – met betrekking tot Hongarije – tot een einde te brengen. De vraag is ook of er in de Raad een gekwalificeerde meerderheid⁵³x Zie art. 16 lid 3 en 4 VEU: 55% van de lidstaten, maar minstens 15, die samen 65% van de bevolking van de Unie uitmaken; om een besluit te blokkeren zijn minimaal vier lidstaten nodig. voor het opleggen van maatregelen zal zijn.⁵⁴x Zie J. Werts, ‘Hoe Ruslands’ oorlog Europa volop versnelt en soms vertraagt’, montesquieu-instituut.nl, 28 maart 2022.
  In ieder geval kan de Commissie zelf op basis van de haar in het Financieel Reglement en sectorspecifieke wetgeving verleende bevoegdheden maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting nemen, hoewel hiermee niet alle schendingen van de beginselen van de rechtsstaat geadresseerd kunnen worden en deze maatregelen niet op alle elementen van het Herstelfonds toegepast kunnen worden. Deze maatregelen kunnen vooruitlopen op of gepaard gaan met de maatregelen voorzien in het rechtsstaatmechanisme.⁵⁵x Zie de Richtsnoeren inzake de toepassing van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PbEU 2022, C 123/12), nr. 35 e.v.

Noten

• 1 PbEU 2020, L 433 I/1.

• 2 Vgl. art. 16 Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie (protocol nr. 3 bij het VWEU).

• 3 Vgl. HvJ 16 februari 2022, zaak C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 (Hongarije/Europees Parlement en Raad), punt 31.

• 4 Het meerjarig financieel kader vereiste unanimiteit in de Raad. Vgl. bijv. concl. A-G 2 december 2021, zaak C-156/21, ECLI:EU:C:2021:974, punt 88.

• 5 Doc. EUCO 22/20 van 11 december 2020.

• 6 Concl. A-G 2 december 2021, zaak C-156/21, ECLI:EU:C:2021:974 (Hongarije/Europees Parlement en Raad) resp. concl. A-G 2 december 2021, zaak C-157/21, ECLI:EU:C:2021:978 (Polen/Europees Parlement en Raad).

• 7 Voor het begrip ‘financiële belangen van de Unie’ zie art. 63 lid 2 Verordening (EU) 2018/1046 (PbEU 2018, L 193) (Financieel Reglement) en art. 2 punt 1 Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 (PbEU 2013, L 248/1).

• 8 Er was nog een kwestie of Hongarije en Polen in hun beroepen mochten verwijzen naar een advies van de Juridische dienst van de Raad. Met een beroep op de jurisprudentie inzake transparantie van documenten – openheid is de regel – oordeelde het Hof van Justitie dat de Raad geen argumenten had gegeven voor zijn stelling dat dit advies van bijzonder gevoelige aard was of van zodanige ruime betekenis dat het de context van de betrokken wetgevende procedure te buiten ging, zie Hongarije/EP en Raad, punt 53-63; Polen/EP en Raad, punt 50-60.

• 9 De Nederlandse vertaling van de arresten is bij het afsluiten van deze bijdrage (op 16 mei 2022) nog niet beschikbaar.

• 10 Hongarije/EP en Raad, punt 105; Polen/EP en Raad, punt 119.

• 11 Hongarije/EP en Raad, punt 110-114; Polen/EP en Raad, punt 124-128.

• 12 Hongarije/EP en Raad, punt 116-120; Polen/EP en Raad, punt 130-131.

• 13 Polen/EP en Raad, punt 182.

• 14 Hongarije/EP en Raad, punt 125-128 resp. 232-234; Polen/EP en Raad, punt 143-146 resp. 264-266.

• 15 Hongarije/EP en Raad, punt 129-132; Polen/EP en Raad, punt 147-150.

• 16 Hongarije/EP en Raad, punt 133-139; Polen/EP en Raad, punt 151-157.

• 17 Hongarije/EP en Raad, punt 142-147; Polen/EP en Raad, punt 160-165.

• 18 Hongarije/EP en Raad, punt 150-152. Zie idem punt 312-318 voor andere overwegingen met betrekking tot de rechtmatigheid van deze bepaling.

• 19 Hongarije/EP en Raad, punt 159-163; Polen/EP en Raad, punt 195-199.

• 20 Hongarije/EP en Raad, punt 167-168; Polen/EP en Raad, punt 206-207.

• 21 Hongarije/EP en Raad, punt 169-172; Polen/EP en Raad, punt 207-211.

• 22 Hongarije/EP en Raad, punt 173-174; Polen/EP en Raad, punt 212-213.

• 23 Hongarije/EP en Raad, punt 175-176; Polen/EP en Raad, punt 214-215.

• 24 Hongarije/EP en Raad, punt 177; Polen/EP en Raad, punt 216.

• 25 Hongarije/EP en Raad, punt 178; Polen/EP en Raad, punt 217.

• 26 Hongarije/EP en Raad, punt 187-191.

• 27 Hongarije/EP en Raad, punt 192-196; Polen/EP en Raad, punt 226-228.

• 28 De Commissie van Venetië is een orgaan van de Raad van Europa.

• 29 Hongarije/EP en Raad, punt 229-230; Polen/EP en Raad, punt 324-325.

• 30 Hongarije/EP en Raad, punt 231.

• 31 Hongarije/EP en Raad, punt 236-238; Polen/EP en Raad, punt 290-292.

• 32 Hongarije/EP en Raad, punt 248-258 en 263-266; Polen/EP en Raad, punt 172-177, 295-298 en 330-334.

• 33 Polen/EP en Raad, punt 179.

• 34 Hongarije/EP en Raad, punt 244.

• 35 Polen/EP en Raad, punt 268.

• 36 Hongarije/EP en Raad, punt 143.

• 37 Hongarije/EP en Raad, punt 262. Voor een voorbeeld zie Mededeling van de Commissie, Richtsnoeren inzake de toepassing van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PbEU 2022, C 123/12), nr. 31.

• 38 Vgl. Hongarije/EP en Raad, punt 26; Polen/EP en Raad, punt 299.

• 39 Hongarije/EP en Raad, punt 332.

• 40 Hongarije/EP en Raad, punt 275-278 en 341-345.

• 41 Hongarije/EP en Raad, punt 284-285 en 357-358; Polen/EP en Raad, punt 285-287 en 340-341.

• 42 Bijv. art. 63 lid 2 en 101 lid 8 Verordening (EU) 2018/1046 (PbEU 2018, L 193) (Financieel Reglement), art. 96, 97, 103 en 104 Verordening (EU) 2021/1060 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het ­Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, het Fonds voor een rechtvaardige transitie en het Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur en de financiële regels voor die fondsen en voor het Fonds voor asiel, migratie en integratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visumbeleid (GB-verordening) (PbEU 2021, L 231/159), art. 57 Verordening (EU) 2021/2116 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 1306/2013 (PbEU 2021, L 435/187).

• 43 Zij zijn overigens door de lidstaten erkend en worden toegepast in hun respectievelijke rechtsordes, aldus het Hof van Justitie in Hongarije/EP en Raad, punt 237.

• 44 Vgl. art. 5 lid 2 VEU.

• 45 Bijv. het niet voorkomen, corrigeren of bestraffen van willekeurige of onwettige beslissingen van overheidsinstanties, het onthouden van financiële en personele middelen, het niet voorkomen van belangenconflicten, het niet uitvoeren van rechterlijke uitspraken of het beperken van het effectief onderzoeken, vervolgen of bestraffen van rechtsschendingen (art. 3 onder b en c verordening), maar ook willekeur, schending van de grondrechten en discriminatie (art. 2 verordening).

• 46 Zie Hongarije/EP en Raad, punt 143.

• 47 Hongarije/EP en Raad, punt 132; Polen/EP en Raad, punt 150.

• 48 Zie bijv. HvJ 19 juli 2012, gevoegde zaken C-628/10 P en C-14/11 P, ECLI:EU:C:2012:479 (Alliance One International en Standard Commercial Tobacco/Commissie), punt 46 op het gebied van het mededingingsrecht.

• 49 Richtsnoeren inzake de toepassing van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PbEU 2022, C 123/12).

• 50 Doc. EUCO 22/20 van 11 december 2020, nr. 2 c.

• 51 Zie ‘Brussel pakt Hongarije aan om mogelijke corruptie EU-geld’, Europa Nu 28 april 2022 (europa-nu.nl).

• 52 Zie ‘Warschau en Brussel bijna eens over miljarden coronaherstelfonds’, Europa Nu 13 mei 2022 (europa-nu.nl).

• 53 Zie art. 16 lid 3 en 4 VEU: 55% van de lidstaten, maar minstens 15, die samen 65% van de bevolking van de Unie uitmaken; om een besluit te blokkeren zijn minimaal vier lidstaten nodig.

• 54 Zie J. Werts, ‘Hoe Ruslands’ oorlog Europa volop versnelt en soms vertraagt’, montesquieu-instituut.nl, 28 maart 2022.

• 55 Zie de Richtsnoeren inzake de toepassing van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PbEU 2022, C 123/12), nr. 35 e.v.