Omgevingswetgeving: een puzzel voor zeer gevorderden

• 1 Stand van zaken ten aanzien van de (inwerkingtreding van de) Omgevingswet

  Op 5 juli 2022 hebben de vaste commissies Infrastructuur, Waterstaat en Omgeving (IWO) en Economische Zaken en Klimaat/Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (EZK/LNV) van de Eerste Kamer (hierna: EK) besloten om het plenaire debat over de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet – onder voorbehoud – in te plannen op 1 november 2022. De commissies willen te zijner tijd bezien op welk moment om stemming over het inwerkingtredings-KB zal worden verzocht.¹x Kamerstukken I 2021/22, 33 118, DI.
  Op 12 juli is nog wel de motie-Rietkerk c.s.²x Kamerstukken I 2021/22, 33 118, DZ. aangenomen, waarmee de EK uitsprak dat de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2023 het uitgangspunt moet blijven.³x Een meerderheid (39-36) – bestaande uit VVD, CDA, Fractie-Nanninga, OSF, SGP, ChristenUnie, 50PLUS, FVD en Fractie-Frentrop – stemde voor de motie Rietkerk c.s. die dit uitspreekt. De fracties van GroenLinks, D66, PvdA, PVV, SP, PvdD en Fractie-Otten stemden tegen de motie. Bedoeling van de indieners van de motie en de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (MVRO) was om het werkveld duidelijkheid te verschaffen. Het is de vraag of met name de gemeenten op basis van deze motie een extra schepje erbovenop kunnen en zullen doen teneinde klaar te zijn voor inwerkingtreding met ingang van 1 januari 2023.

  Bij de discussie over de inwerkingtreding gaat het vooral over het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), de financiën en het voorbereid zijn van met name de gemeenten op het nieuwe recht. Over de wet zelf lijkt het niet meer te gaan.⁴x Tweede Kamerlid Minhas verwoordde het als volgt: ‘Vandaag [15 maart 2022; HG] gaan we het daar gelukkig niet over hebben; althans dat is de bedoeling. Want in 2015 is de Omgevingswet al aangenomen door beide kamers.’ Kamerstukken II 2021/22, 33 118, nr. 225, p. 4. De wet is aangenomen, de invoeringswet is aangenomen en alle vier de aanvullingswetten zijn aangenomen. Conclusie van de MVRO is dat het parlement inhoudelijk akkoord is met het nieuwe recht en de ogen gericht kunnen worden op de inwerkingtreding.⁵x Minister De Jonge tijdens het debat naar aanleiding van een mondeling overleg (28 juni 2022): ‘Dus “wel of niet de Omgevingswet?” is een reeds behandelde vraag, die in meerdere instanties met een ruime meerderheid is beantwoord met ja.’ Handelingen 2021/22, nr. 35, item 8 (verslag). Waar Minhas alleen keek naar de Omgevingswet zelf, verwees De Jonge ook naar de stemming over de invoeringswet.

• 2 Inhoud van deze bijdrage

  In deze bijdrage wil ik wel stilstaan bij de wet zelf en haar kenbaarheid en uitvoerbaarheid. Ik doe dat aan de hand van een uitleg en een beoordeling van de wijze van wetgeven. In paragraaf 3 ga ik in op de voorlichting van de Afdeling advisering van 2012, die belangrijke aanbevelingen aan de regering bevatte voor de opzet van de nog te ontwerpen omgevingswet. In de daaropvolgende paragrafen behandel ik de eisen die worden gesteld aan wetgeving. In paragraaf 7 ga ik in op de gevolgen van de systematiek van het werken met wetgevingsopdrachten, die toegepast in de invoeringswet en de vier aanvullingswetten tot moeilijk leesbare wijzigingen in de Omgevingswet hebben geleid. In paragraaf 8 komt de opbouw van een aantal sectorale wetten aan bod, waarbij ik langer stilsta bij de Tracéwet (Tw), omdat de daarin opgenomen tracéprocedure model heeft gestaan voor de vormgeving van het projectbesluit. Doel van deze vergelijking is om aanschouwelijk te maken dat door de gekozen wijze van wetgeving het vinden van de relevante bepalingen niet meer zo eenvoudig is.
  Mijn conclusie (par. 9) is dat het nuttig is om in het debat over de datum van inwerkingtreding toch ook stil te staan bij het feit dat met de inwerkingtreding de toegankelijke, overzichtelijke sectorale wetten worden ingeruild voor buitengewoon ingewikkelde, moeilijk toegankelijke omgevingswetgeving.

• 3 Advies van de Afdeling advisering

  De regering heeft twee belangrijke adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling) in de wind geslagen. Op 25 januari 2012 stuurde de Afdeling de haar gevraagde voorlichting met betrekking tot de herziening van het omgevingsrecht toe aan de Minister van Infrastructuur en Milieu.⁶x No. W14.11.0341/IV. Het advies verscheen ook als bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3, nr. 40.

  3.1 Te complexe wetgevingsoperatie

  In dat advies, waaruit vooral bezorgdheid sprak over de operatie die ‘wat omvang betreft vergelijkbaar [is] met de totstandkoming van het Burgerlijke Wetboek of de Awb’, gaat de Afdeling ook in op de clustering en de fasering:

  ‘De Afdeling acht een fasering van de aanpak gewenst. Zelfs indien gekozen wordt voor een Omgevingswet met een beperkt bereik, te weten een projectenwet, geldt dat voor een goed eindresultaat allereerst een gedegen analyse moet worden gemaakt van de oorzaken van de bestaande problemen in het omgevingsrecht en de mogelijke oplossingen daarvoor. Vervolgens moet een heldere doelstelling worden geformuleerd en moet een plan van aanpak worden gemaakt dat uitgaat van het realiseren van een nieuwe Omgevingswet in tranches. Het tot stand brengen van één nieuwe Omgevingswet lijkt een te complexe operatie om in een keer te volbrengen.’

  Het advies is niet overgenomen. Het advies om te werken in tranches werd door de regering anders gelezen:

  ‘Voor de totstandkoming van de Omgevingswet heeft de regering, in aansluiting op de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State en andere signalen uit de samenleving, gekozen voor een modulaire aanpak.’⁷x Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 29.

  De regering sprak verderop in de memorie van toelichting haar voorkeur uit ‘dat aanvullingen over bodem, geluid, grondeigendom en natuur op dezelfde dag in werking kunnen treden als de Omgevingswet’.⁸x Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 325. In haar brief van 18 oktober 2018 meldde de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (MBZK) aan de Tweede Kamer (hierna: TK) dat zonder vaststelling van de aanvullingswetten de Omgevingswet niet in werking kan treden.⁹x Kamerstukken I 2018/19, 33 118, AM, p. 3. Dus, in afwijking van het advies van de Afdeling, inwerkingtreding van het gehele omgevingsrecht op dezelfde dag.

  3.2 Ontbreken van nut en noodzaak van het nieuwe omgevingsrecht

  Ook het advies om te onderzoeken en op te schrijven welke problemen er zijn, stond in dat advies:

  ‘Om te kunnen vaststellen of en in welke mate de nieuwe Omgevingswet, op basis van de door de Minister genoemde uitgangspunten en doelstellingen, een bijdrage kan leveren aan de vermindering van de complexiteit, de duur van de procedures en de onvoorspelbaarheid in het omgevingsrecht, is het noodzakelijk dat de belangrijkste oorzaken van die problemen voldoende worden onderzocht. De Minister heeft veel partijen hierover gehoord. Op basis van de aldus verkregen gegevens dient een nadere analyse te volgen van de oorzaken van de problemen. De Afdeling beveelt aan deze analyse met voorrang te maken.’

  In haar advies op het voorstel van de Omgevingswet verwijst de Afdeling naar de eerdere voorlichting, ook ten aanzien van de ontbrekende probleemanalyse.¹⁰x Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, p. 2.

• 4 Eisen aan wetgeving

  Welke eisen worden eigenlijk gesteld aan wetgeving? Bij discussies daarover wordt vaak teruggegrepen op de nota Zicht op wetgeving (1991).¹¹x Kamerstukken II 1990/91, 22 008, nrs. 1-2. Die nota bevat onder meer kwaliteitseisen die gesteld worden aan wetgeving, zowel bij de vraag naar de noodzakelijkheid van de wet als voor de inhoud van de wet. Genoemd worden: de rechtmatigheid en verwerkelijking van rechtsbeginselen, doeltreffendheid en doelmatigheid, subsidiariteit en evenredigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, onderlinge afstemming en eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid.
  De nota is ook geschreven om een te snel of ondoordacht gebruik van wetgeving te voorkomen. De regering constateerde dat de verwachtingen van wat met wetgeving bereikt kan worden, soms overspannen zijn. Een onjuist gebruik van de wet of het mistasten bij de inrichting van die wet kan tot gevolg hebben dat het beoogde resultaat niet bereikt wordt of tot averechtse effecten leidt. Dat tast de geloofwaardigheid van de wetgever en de overheid in het algemeen aan.

  De kwaliteitseisen van de nota Zicht op wetgeving zijn in beginsel van toepassing op alle wetgeving. Dat brengt een veralgemenisering van de kwaliteitseisen met zich mee en heeft ook tot gevolg dat sommige kwaliteitseisen niet zien op specifieke wetgeving, zoals de Omgevingswet. Niet alle eisen bieden concrete handvatten voor de beoordeling van de Omgevingswet. In deze bijdrage beperk ik me tot de eis dat wetten eenvoudig, duidelijk en toegankelijk moeten zijn.

• 5 De Aanwijzingen voor de regelgeving

  In vervolg op de nota Zicht op wetgeving zijn de Aanwijzingen voor de regelgeving gepubliceerd (1993). Zij vormen het kader dat wetgevingsjuristen van de centrale overheid in acht horen te nemen bij het opstellen van regelgeving. Het merendeel van de aanwijzingen ziet op wetgevingstechniek. De omgevingswetregelgeving zit – wat betreft de techniek – erg knap in elkaar. Maar de aanwijzingen inzake het wetgevingsbeleid hebben te weinig aandacht gekregen. Ik noem die wijzigingen waarvan duidelijk is dat ze raakvlak hebben met de omgevingswetregelgeving. In paragraaf 6 reageer ik op deze wijzigingen. In deze paragraaf volsta ik om die reden met de weergave van de relevante aanwijzingen en de bijbehorende toelichting.

  5.1 Aanwijzing 2.2 (noodzaak van regelgeving)

  ‘Tot het tot stand brengen van een regeling wordt alleen besloten indien de noodzaak daarvan is komen vast te staan.’

  Uit de toelichting:

  ‘Regelgeving is noodzakelijk indien aannemelijk is dat het concrete voorstel een effectieve, efficiënte en evenredige reactie vormt op het maatschappelijke probleem dat aanleiding geeft voor die regelgeving. Daarvoor is dus vereist dat voldoende zekerheid bestaat dat de voorgestelde regeling werkelijk zal leiden tot het oplossen of verminderen van dat probleem, dat er geen minder bezwarende alternatieven zijn, en dat de kosten en lasten daarvan gerechtvaardigd worden door de ernst van het probleem.’

  5.2 Aanwijzing 2.3 (voorafgaand onderzoek)

  ‘Alvorens tot het tot stand brengen van een regeling wordt besloten, worden de volgende stappen gezet:

  1. kennis wordt vergaard over de relevante feiten en omstandigheden met betrekking tot het bewuste onderwerp;

  2. de doelen die moeten worden bereikt, worden zo concreet en nauwkeurig mogelijk vastgesteld;

  3. onderzocht wordt of de doelen kunnen worden bereikt door middel van het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren, of dat daarvoor overheidsinterventie noodzakelijk is;

  4. indien overheidsinterventie noodzakelijk is, wordt onderzocht of de gekozen doelen kunnen worden bereikt door aanpassing of beter gebruik van bestaande instrumenten dan wel, indien dit niet mogelijk blijkt, welke nieuwe instrumenten kunnen worden ingezet om de doelen te bereiken;

  5. de diverse mogelijkheden worden zorgvuldig tegen elkaar afgewogen.’

  In de toelichting bij aanwijzing 2.3 wordt verwezen naar het Integraal Afwegingskader beleid en regelgeving (IAK), dat ten doel heeft het afwegings- en verantwoordingsproces bij het formuleren van beleid en regelgeving te ondersteunen. Bij brief van 14 april 2011, heeft de minister van (toen nog) Veiligheid en Justitie de TK informatie verschaft over het IAK en aangegeven dat het kabinetsbesluit tot gevolg heeft dat nieuwe voorstellen voor beleid en regelgeving, die aan het parlement worden voorgelegd, een adequaat antwoord moeten bevatten op een zevental vragen, die de kwaliteitseisen en de informatie in het IAK structureren.

  5.3 Aanwijzing 2.6 (duidelijkheid, eenvoud en bestendigheid)

  ‘Gestreefd wordt naar duidelijkheid en eenvoud van regelingen en naar een bestendig karakter daarvan.’

  In de toelichting wordt aangegeven dat het woordgebruik afhankelijk is van de doelgroep waartoe de voorschriften zich richten. Een regeling is bestendig als zij niet regelmatig hoeft te worden gewijzigd. Dat vraagt om weloverwogen keuzes alvorens tot het tot stand brengen van een regeling wordt overgegaan.

  5.4 Aanwijzing 2.10 (lasten voor de maatschappij en de overheid)

  ‘Bij de keuzes met betrekking tot vorm en inhoud van een regeling wordt gestreefd naar zo beperkt mogelijke lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, alsmede voor de overheid zelf.’

  Bij de lasten voor de overheid is het belangrijk dat nagedacht is over lasten die gemoeid zijn met de uitvoering van de regeling, zoals voorlichting, maar ook over lasten die voortvloeien uit in de regeling vervatte procedurele voorschriften, zoals voorschriften inzake verplichte advisering, inspraak, toezicht, planning, verslagleggingsverplichtingen en evaluatieverplichtingen. In de toelichting wordt ook aangegeven dat als in één regeling meer doelen worden gebracht, de uitvoering van die regeling ingewikkelder wordt. De lasten voor de overheid nemen daardoor toe.

• 6 Omgevingswet en Aanwijzingen voor de regelgeving (wetgevingsbeleid)

  In paragraaf 5 heb ik een aantal relevante aanwijzingen en de bijbehorende toelichting genoemd. In de volgende subparagrafen leg ik die aanwijzingen naast de omgevingswetgeving.

  6.1 Geen analyse van de oorzaken van de problemen

  In reactie op de aanwijzingen 2.2 en 2.3 wil ik verwijzen naar het ook in paragraaf 3.2 genoemde advies van de Afdeling – die alle voorstellen van wet en algemene maatregelen van bestuur ook toetst aan de Aanwijzingen voor de regelgeving – over het voorstel van de Omgevingswet. Tot op de dag van vandaag ontbreekt die analyse.

  6.2 Geen IAK-vragen Omgevingswet

  Ingevolge het kabinetsbeleid Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving dient elk voorstel voor beleid of regelgeving dat wordt voorgelegd aan het parlement een adequaat antwoord te bevatten op de zeven IAK-vragen:

  1. Wat is de aanleiding?

  2. Wie zijn betrokken?

  3. Wat is het probleem?

  4. Wat is het doel?

  5. Wat rechtvaardigt overheidsinterventie?

  6. Wat is het beste instrument?

  7. Wat zijn de gevolgen?¹²x Meer informatie is te vinden op www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/integraal-afwegingskader-voor-beleid-en-regelgeving.

  Die zeven vragen zijn niet gesteld voorafgaand aan het voorleggen van het voorstel voor de Omgevingswet aan het parlement.¹³x De koning maakte in zijn troonrede van 2013 al duidelijk dat een voorstel van wet zou worden voorgelegd aan de Tweede Kamer: ‘De Omgevingswet vereenvoudigt en versnelt ruimtelijke procedures, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van de leefomgeving.’ De vragen zijn wel gesteld bij de Invoeringswet Omgevingswet, maar voor zover ik kan nagaan niet bij de aanvullingswetten. In de toelichting bij de voorstellen van de aanvullingswetten wordt nauwelijks ingegaan op de volgens mij interessante vraag waarom de geluid-, bodem-, natuur- en grondeigendomregelgeving meegenomen moest worden.
  Juist bij de aanvullingswetten lag de grote kans om de wetgevingsoperatie wat slanker te houden. Echter, in alle aanvullingswetten werd simpelweg verwezen naar hetgeen reeds in de memorie van toelichting bij het voorstel van de Omgevingswet was opgenomen over de opbouw van het nieuwe omgevingsrecht. Bij de behandeling over de Omgevingswet werd dan ook niet de vraag gesteld of met het systeem van de aanvullingswetgeving de vier verbeterdoelen niet in geding zouden kunnen komen.

  6.3 De regering alsnog vragen om antwoorden op de IAK-vragen?

  Het is ook niet makkelijk om antwoord te geven op de zeven IAK-vragen in het licht van de voorgenomen omgevingswetgeving. Het lijkt wel aannemelijk dat de beantwoording van de vragen de al vroeg gemaakte keuzes in het wetgevingsproces niet kan onderbouwen. De vraag naar de noodzaak van de overheidsinterventie (vraag 5) en het beste instrument (vraag 6) kent meer antwoorden dan dat er een wettelijke regeling nodig is. Bij de Omgevingswet zijn verschillende stappen overgeslagen, zoals die van wijziging van een of meer wetten en de mogelijkheid van harmonisatie en afstemming. Al heel vroeg is gekozen voor een nieuwe wet met intrekking en grote wijziging van vrijwel alle huidige omgevingswetten. Nu de duizelingwekkende omvang van de wetgevingsoperatie zichtbaar is geworden en we aan de weliswaar lange vooravond van de inwerkingtreding staan, lijkt het me nog steeds interessant om de regering alsnog de IAK-vragen voor te leggen. Wellicht dat dan duidelijk kan worden gemaakt waarom we dit allemaal doen.

  6.4 Waarom doen we dit eigenlijk?

  Dat tot op de dag van vandaag eigenlijk een goede onderbouwing van de Omgevingswet ontbreekt, maakt dat telkens weer de vraag opkomt voor welke problemen (vraag 2) de Omgevingswet een antwoord biedt. In de memorie van toelichting worden alleen maar vier verbeterdoelen (vraag 3) genoemd:

  1. het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;

  2. het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;

  3. het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;

  4. het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.¹⁴x Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 25.

  Struiksma schreef al in 2014 dat de verbeterdoelen zo algemeen geformuleerd waren dat ze altijd te onderschrijven zijn.¹⁵x J. Struiksma, Het wetsvoorstel Omgevingswet: de beperkingen van een wetenschappelijke beoordeling, TBR 2014/142. Het artikel is nog immer actueel. Zie zijn opmerkingen over de gevolgen van het ontbreken van de probleemanalyse. Dat kan een verklaring zijn waarom het voorstel voor de Omgevingswet met vrijwel Noord-Koreaanse meerderheid is aangenomen.

  6.5 De zoektocht naar argumenten voor de Omgevingswet

  In de EK-deskundigenbijeenkomsten,¹⁶x De eerste bijeenkomst vond plaats op 30 november 2021, Kamerstukken I 2021/22, 33 118, CX. De tweede op 21 december 2021, Kamerstukken I 2021/22, 33 118, CZ. in de debatten en in de moties worden de grote fysieke opgaven genoemd, zoals de woningbouwopgave, de energietransitie, de klimaatadaptatie, de aanpak van de stikstofcrisis, enzovoort. Allemaal belangrijke onderwerpen, maar geen van alle werden door de regering in 2014 genoemd als reden voor de Omgevingswet. Van een wet die niet geschreven is als oplossing voor die opgaven mag niet verwacht worden dat zij het medicamentum gratia probatum is.¹⁷x Het is beter om niet langer te spreken van Haarlemmer maar van Haagse olie.
  Daarnaast komen ook andere argumenten naar voren als dat er al zoveel geïnvesteerd is, dat het enthousiasme bij de medewerkers moet worden vastgehouden, maar ook dat inwerkingtreding van de wet nodig is voor inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen en het nieuwe nadeelcompensatierecht. Bovendien worden onder verwijzing naar de aanstaande inwerkingtreding al enige tijd noodzakelijke wijzigingen van het huidige omgevingsrecht doorgeschoven naar de Omgevingswet. Het argument dat daaraan ontleend wordt, is dat inwerkingtreding van de Omgevingswet nodig is om het achterstallig onderhoud uit te kunnen voeren.

  Het lijkt me goed als bij het debat over de inwerkingtreding van de wet door de regering alsnog inhoudelijk wordt ingegaan op de vraag voor welke problemen de Omgevingswet de oplossing is.

• 7 De gekozen werkwijze

  De (originele) Omgevingswet is helder opgeschreven, zelfstandig leesbaar en voorzien van een algemene en een artikelsgewijze toelichting. Er zal wel wat discussie blijven over de tegen de Nederlandse taal aan schurende begrippen en de altijd lastig leesbare techniek van de veelvuldige verwijzingen naar andere artikelen, maar dat laatste is de makke van elke algemene of integrale wet.

  De invoeringswet en vooral de aanvullingswetten zijn ronduit onleesbaar.¹⁸x Dat geldt overigens ook voor het invoeringsbesluit en de aanvullingsbesluiten. Het mutatis-mutandisverhaal blijft in de bijdrage achterwege.,¹⁹x Om een idee te krijgen hoe zo’n lijst wetgevingsopdrachten eruitziet, kunt u de Stb.-versies van de wetten en de algemene maatregelen van bestuur erbij pakken. Dat komt omdat gewerkt is met zogenaamde wetgevingsopdrachten. Eerst uit de toelichting kan – niet altijd – worden achterhaald waarom die opdracht wordt gegeven. Met de toevoeging van nieuwe artikelen of het opnieuw doen luiden van artikelen ontbreekt de context van de paragraaf, de afdeling of het hoofdstuk. Met de wijziging van artikelleden of -onderdelen ontbreekt nog meer context.

  Een dergelijke methode maakte het voor de TK lastig om een debat te voeren. De voorlopige verslagen bestonden dan ook vooral uit vragen om informatie en de amendementen zijn schaars en weinig fundamenteel.

  7.1 Invoeringswetten en de Invoeringswet Omgevingswet

  Op zichzelf bevat een invoeringswet geen spannende bepalingen. Bij de meeste wetten is de wijziging van andere wetten en het overgangsrecht onderdeel van de wet zelf. Bij grotere wetten (de Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Waterwet en dus ook de Omgevingswet) gaat de moederwet vergezeld van een aparte invoeringswet, waarin de wijzigingen in andere wetten worden opgesomd en wordt voorzien in overgangsrecht. De Invoeringswet Omgevingswet is echter veel meer dan een invoeringswet. Zij is eigenlijk ook een tweede lezing van de Omgevingswet en vult de nog niet ingevulde hoofdstukken in. De wijziging van de Omgevingswet is een substantieel onderdeel van de invoeringswet, bij een normale invoeringswet zijn de wijzigingen van de moederwet beperkter.

  Door de aparte aanvullingswetten met aparte vermelding van de bij die aanvullingswet in te trekken wetten wordt de schijn gewekt dat deze op zich afritsbaar zijn. Dat is echter niet zo. Alle aanvullingswetten moeten worden aangenomen, omdat anders de in de Invoeringswet Omgevingswet genoemde wetten niet kunnen worden ingetrokken.²⁰x Kamerstukken I 2018/19, 33 118, AM, p. 3.

  Voorbeeld: met de Invoeringswet Omgevingswet wordt de Tracéwet ingetrokken, maar omdat de Tracéwet ook bepalingen over onteigening, geluid en natuur bevat, moeten de betreffende aanvullingswetten wel worden aangenomen. De aanvullingswetten zijn in wezen ook invoeringswetten.

  7.2 Invulling geven aan de rol van de TK als medewetgever

  Niet alleen de invoeringswet, maar ook de aanvullingswetten bevatten grote wijzigingen van de Omgevingswet zelf. Op de website www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl staan geconsolideerde versies waarin met kleur aangegeven is welk artikel bij welke wet hoort. Dat is zeer verhelderend. Maar op die manier zijn de voorstellen voor de invoeringswet en de aanvullingswetten niet toegezonden aan de TK. De TK heeft een waslijst aan wetgevingsopdrachten gekregen waarin stond aangegeven welke passage in welk artikel werd vervangen, toegevoegd of gewijzigd.²¹x De voorstellen van wet zijn opgenomen in volgnr. 2 van de Tweede Kamerstukken. Men kan het de TK eigenlijk niet verwijten dat zo weinig inhoudelijke opmerkingen zijn gemaakt of dat zij weinig gebruik heeft gemaakt van haar amendementsrecht. De wijze van wetgeven heeft gemaakt dat ze haar rol als medewetgever niet heeft kunnen waarmaken. Tekenend is dat de zeer omvangrijke tweede nota van wijziging,²²x Kamerstukken II 2018/19, 34 986, nr. 9. de TK toegezonden vlak voor de behandeling van het wetsvoorstel, niet geleid heeft tot bespreking of tot uitstel van de behandeling. Het zal wel, zal de TK gedacht hebben. Wat normaal is bij normale wetten – vragen op artikelniveau – ontbreekt veelal bij de omgevingswetgeving. Ook de adviezen van de Afdeling beperken zich tot de hoofdlijnen en ook door haar worden weinig opmerkingen gemaakt over de artikelen van het wetsvoorstel of de artikelsgewijze toelichting.

• 8 Zoekt en u zult vinden?

  Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet worden twintig (sectorale) wetten ingetrokken en een veelvoud gewijzigd. Veel van de bepalingen van die wetten komen terug in de Omgevingswet of in de onderliggende algemene maatregelen van bestuur. De Omgevingswet is anders opgezet dan een sectorale wet en dat betekent dat de sectorale bepalingen, die behouden moeten worden, verdeeld zijn door de andere rubricering van de Omgevingswet.

  Sectorale wetten kennen over het algemeen weinig artikelen en zijn geschreven voor de realisering van bepaalde projecten. Zie als voorbeelden de Deltawet grote rivieren, de Wet op de waterkering, de Tracéwet, de Spoedwet wegverbreding en de Wet ammoniak en veehouderij. De bepalingen ten aanzien van de procedures in de sectorale wetten zijn vaak in chronologische volgorde opgeschreven.

  8.1 Puzzelen met wetten (toegespitst op de Tw)

  Een wet als de Tw kent – als je de uitgewerkte artikelen buiten beschouwing laat – slechts tien artikelen, geen AMvB en geen ministeriële regeling. In die tien artikelen zijn de participatie (art. 2 en 3), het toepassingsbereik (art. 8), de inhoud van het tracébesluit (art. 10), de te volgen 3.4-voorbereidingsprocedure (art. 11), het rechtskarakter (art. 13) en de coördinatieregeling (art. 20) opgenomen. Het puzzeltje van de Tw is door Rijkswaterstaat en ProRail snel te leggen. Zij kunnen met de ogen dicht de benodigde puzzelstukjes pakken om de tracébesluitvormingsprocedure weer te geven.

  8.2 Puzzelen met de Omgevingswet

  De moeilijkheidsgraad van het puzzelen is door het Ministerie van BZK aangepast van 6+ naar ‘voor zeer gevorderden’. Wat de wetgevingsjuristen hebben gedaan, is dat zij alle puzzelstukjes van de in te trekken of ingrijpend te wijzigen omgevingswetten door elkaar hebben gegooid en opnieuw hebben gelegd op een vierkante meters grote legplaat. De bevoegde gezagen worden aan de puzzeltafel genood om de voor hen relevante bepalingen bij elkaar te halen. Dat is niet zo eenvoudig.

  Dat betekent dat ambtenaren – om nog even bij de projectbesluitprocedure te blijven – voor de participatieprocedure niet alleen moeten kijken naar art. 5.46-5.48 van de Omgevingswet (Ow), maar ook in art. 5.2-5.5 van het Omgevingsbesluit, waar nadere eisen worden gesteld over de participatie. Het toepassingsbereik van art. 8 van de Tw is eigenlijk overbodig nu, en de Tw en de Wro worden ingetrokken, maar heeft toch een plaatsje gekregen in art. 5.46. Hierdoor zijn ook art. 5.44-5.44b en 10.3 van de Omgevingsregeling belangrijk geworden voor de vraag wie bevoegd gezag is. Een vraag die onder de Tw geen beantwoording behoeft. Voor de inhoud van een projectbesluit lijkt in eerste instantie het puzzelstukje van art. 5.51 van de Ow nodig te zijn, maar dat is bijna blanco. Meer informatie is te vinden bij art. 5.52, tweede lid, van de Ow en art. 5.6-5.8 van het Omgevingsbesluit (Ob). Het puzzelstukje dat op een projectbesluit afdeling 3.4 van toepassing is, is te vinden in onder meer art. 16.71 van de Ow. Bij het rechtskarakter (voorbereidingsbesluit en natuurtoestemming) komen we uit bij art. 4.16, tweede lid, van de Ow en art. 5.6a van het Ob. De intrekking van art. 20 van de Tw heeft heel veel puzzelstukjes opgeleverd (art. 5.45, 5.45a en 16.7 van de Ow, maar ook de gehele afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)).

  Waar de artikelen in de Tw terug te vinden zijn in drie chronologische hoofdstukken (II verkenning, III besluitvorming en IV projectuitvoering) heeft de omgevingswetmethodiek de artikelen (meer dan twee keer zo veel als in de Tw) verdeeld over verschillende hoofdstukken van de wet, het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Omgevingsbesluit (Ob) en de Omgevingsregeling (Or).

  Niet alleen de Tw wordt ingetrokken, maar ook bij andere wetten is dezelfde werkwijze gevolgd. Zo zijn ook bij de Waterwet (grotendeels ingetrokken) de procedurebepalingen uit elkaar getrokken en herplaatst in verschillende hoofdstukken, die niet in chronologische volgorde zijn opgenomen in de Omgevingswet.

  8.3 Een andere inrichting van afdeling 5.2 (Projectprocedure) Omgevingswet

  De huidige inhoud van afdeling 5.2 van de Omgevingswet is eigenlijk at random in elkaar gezet. Mijn voorstel zou zijn geweest om die afdeling anders op te bouwen:

  1. definitiebepalingen (nu in de bijlage bij art. 1.1 van de Ow);

  2. bepalingen over de participatie (nu in par. 5.2.2 van de Ow en afd. 5.2 van het Ob);

  3. artikel over afdeling 3.4 van de Awb (nu in hfd. 16 van de Ow);

  4. wie bevoegd gezag is of kan zijn (nu in afd. 5.2.1 van de Ow, afd. 5.1 van het Ob en hfd .10 van de Or);

  5. de bepalingen over de inhoud (nu in afd. 5.2.3 van de Ow en afd. 5.3 van het Ob);

  6. het rechtskarakter (nu in afd. 4.2 en par. 5.2.3 van de Ow en afd. 5.3 van het Ob);

  7. de coördinatieregeling (nu in afd. 3.5 van de Awb en par. 5.2.1 van de Ow);

  8. (verwijzings)bepalingen naar nadeelcompensatie en onteigening (nu in hfd 15 van de Ow).

  Zo had afdeling 5.2 van de Omgevingswet het vertrekpunt kunnen zijn voor diegenen die willen weten hoe de projectbesluitvormingsprocedure eruitziet. Door in afdeling 5.2 alleen in die artikelen haakjes op te nemen voor nadere bepalingen in een algemene maatregel van bestuur of de Omgevingsregeling zou de zoektocht naar eventuele andere relevante bepalingen (zoals instructieregels) doable kunnen worden. Met een handreiking over afdeling 5.2, waarin de in de artikelen opgenomen verwijzingen worden uitgeschreven, krijgt de praktijk dan concrete handvatten om de procedure te volgen.

  Het nieuwe omgevingsrecht lijkt het meest op een catalogus van een bouwwinkel. Alles is aanwezig maar het vinden van de juiste schappen is niet zo eenvoudig. De plattegrond is te grofmazig, er zijn te veel doorverwijzingen en een register ontbreekt. Ook is het de vraag of er zich wel voldoende en voldoende opgeleid personeel op de werkvloer bevindt om te zorgen dat men aan de slag met de Omgevingswet kan gaan.

• 9 Tot slot

  Wat ik wilde laten zien, is dat de intrekking van op zichzelf goed leesbare en uitvoerbare wetten leidt tot niet zo eenvoudige en dito uitvoerbare omgevingswetgeving. Bij de gekozen wijze van wetgeving is het vooral om techniek gegaan, het vraagstuk van wetgevingsbeleid is nauwelijks aan de orde gekomen. De wetgeving is niet langs de meetlat van de kwaliteitseisen gelegd en de kenbaarheid van de wet – eigenlijk de belangrijkste kwaliteitseis – is dan ook ver onder de maat.

  1. Het kan geen kwaad om in het debat over de datum van inwerkingtreding ook stil te staan bij het feit dat met de inwerkingtreding de toegankelijke, overzichtelijke sectorale wetten worden ingeruild voor buitengewoon ingewikkelde, moeilijk toegankelijke omgevingswetgeving.²³x Eerder heb ik onder het kopje ‘O Nederland, let op u saeck’ gewezen op de andere kant van het inwerkingtredingsbesluit, te weten het definitieve afscheid van het gedurende een halve eeuw zorgvuldig opgebouwde omgevingsrecht. H.A.J. Gierveld, De voorhang van het ontwerp KB ter vaststelling van 1 januari 2023 als datum van inwerkingtreding van het nieuwe omgevingsrecht, TBR 2022/65, p. 437-443. Wellicht dat dat aspect een rol kan spelen bij de keuze voor de datum teneinde te komen tot een verantwoorde invoering van de wet.

  2. Het lijkt me bovendien goed als bij het debat over de inwerkingtreding van de wet door de regering alsnog inhoudelijk wordt ingegaan op de vraag voor welke problemen de Omgevingswet de oplossing zal zijn. Het antwoord op die vraag zou een belangrijke rol moeten spelen bij de vraag of de wet wel in werking moet treden.

Noten

• 1 Kamerstukken I 2021/22, 33 118, DI.

• 2 Kamerstukken I 2021/22, 33 118, DZ.

• 3 Een meerderheid (39-36) – bestaande uit VVD, CDA, Fractie-Nanninga, OSF, SGP, ChristenUnie, 50PLUS, FVD en Fractie-Frentrop – stemde voor de motie Rietkerk c.s. die dit uitspreekt. De fracties van GroenLinks, D66, PvdA, PVV, SP, PvdD en Fractie-Otten stemden tegen de motie.

• 4 Tweede Kamerlid Minhas verwoordde het als volgt: ‘Vandaag [15 maart 2022; HG] gaan we het daar gelukkig niet over hebben; althans dat is de bedoeling. Want in 2015 is de Omgevingswet al aangenomen door beide kamers.’ Kamerstukken II 2021/22, 33 118, nr. 225, p. 4.

• 5 Minister De Jonge tijdens het debat naar aanleiding van een mondeling overleg (28 juni 2022): ‘Dus “wel of niet de Omgevingswet?” is een reeds behandelde vraag, die in meerdere instanties met een ruime meerderheid is beantwoord met ja.’ Handelingen 2021/22, nr. 35, item 8 (verslag). Waar Minhas alleen keek naar de Omgevingswet zelf, verwees De Jonge ook naar de stemming over de invoeringswet.

• 6 No. W14.11.0341/IV. Het advies verscheen ook als bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3, nr. 40.

• 7 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 29.

• 8 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 325.

• 9 Kamerstukken I 2018/19, 33 118, AM, p. 3.

• 10 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, p. 2.

• 11 Kamerstukken II 1990/91, 22 008, nrs. 1-2.

• 12 Meer informatie is te vinden op www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/integraal-afwegingskader-voor-beleid-en-regelgeving.

• 13 De koning maakte in zijn troonrede van 2013 al duidelijk dat een voorstel van wet zou worden voorgelegd aan de Tweede Kamer: ‘De Omgevingswet vereenvoudigt en versnelt ruimtelijke procedures, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van de leefomgeving.’

• 14 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 25.

• 15 J. Struiksma, Het wetsvoorstel Omgevingswet: de beperkingen van een wetenschappelijke beoordeling, TBR 2014/142. Het artikel is nog immer actueel. Zie zijn opmerkingen over de gevolgen van het ontbreken van de probleemanalyse.

• 16 De eerste bijeenkomst vond plaats op 30 november 2021, Kamerstukken I 2021/22, 33 118, CX. De tweede op 21 december 2021, Kamerstukken I 2021/22, 33 118, CZ.

• 17 Het is beter om niet langer te spreken van Haarlemmer maar van Haagse olie.

• 18 Dat geldt overigens ook voor het invoeringsbesluit en de aanvullingsbesluiten. Het mutatis-mutandisverhaal blijft in de bijdrage achterwege.

• 19 Om een idee te krijgen hoe zo’n lijst wetgevingsopdrachten eruitziet, kunt u de Stb.-versies van de wetten en de algemene maatregelen van bestuur erbij pakken.

• 20 Kamerstukken I 2018/19, 33 118, AM, p. 3.

• 21 De voorstellen van wet zijn opgenomen in volgnr. 2 van de Tweede Kamerstukken.

• 22 Kamerstukken II 2018/19, 34 986, nr. 9.

• 23 Eerder heb ik onder het kopje ‘O Nederland, let op u saeck’ gewezen op de andere kant van het inwerkingtredingsbesluit, te weten het definitieve afscheid van het gedurende een halve eeuw zorgvuldig opgebouwde omgevingsrecht. H.A.J. Gierveld, De voorhang van het ontwerp KB ter vaststelling van 1 januari 2023 als datum van inwerkingtreding van het nieuwe omgevingsrecht, TBR 2022/65, p. 437-443.