Erkenning van beroepskwalificaties van beginnende professionals in zaak C-577/20

Afgelopen zomer heeft het Hof van Justitie uitspraak gedaan in een zaak over een Finse psychotherapeute die erkenning van haar beroepskwalificaties zocht om in Finland te werken. Hoewel A de Finse nationaliteit heeft en een opleiding in Finland volgde, werd het diploma van psychotherapeut afgegeven door de in het Verenigd Koninkrijk gevestigde University of the West of England (UWE) niet erkend. Waar deze situatie normaliter gedekt zou worden door de Beroepserkenningsrichtlijn¹x Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PbEU 2005, L 255/22) zoals gewijzigd door Richtlijn 2013/55/EU van het ­Europees Parlement en de Raad van 20 november 2013 tot wijziging van Richtlijn 2005/36/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties en Verordening (EU) nr. 1024/2012 betreffende de administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt (‘de IMI-verordening’), (PbEU 2013, L 354/132). De geconsolideerde versie van de richtlijn, in deze bijdrage aangeduid als Beroepserkenningsrichtlijn, is te raadplegen via: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A02005L0036-20211210. valt A door omstandigheden buiten de werkingssfeer van de richtlijn. In het bijzonder voldoet zij niet aan de gestelde minimale beroepservaringseis om voor erkenning onder de richtlijn in aanmerking te komen. Hoewel de omstandigheden van A als bijzonder kunnen worden aangeduid, is dit een vaker voorkomend probleem in ­geval van veelal jonge en onervaren professionals. In de onderhavige zaak bevestigt het Hof van Justitie de toepassing van artikel 45 en 49 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) op deze groep personen. Hiermee wordt duidelijk dat de basisbeginselen op het gebied van de erkenning van beroepskwalificaties zoals oorspronkelijk ontwikkeld in de jurisprudentie van het Hof van Justitie in zaken zoals Vlassopoulou ook van toepassing zijn op deze groep professionals. In deze bijdrage wordt de zaak C-577/20 uiteengezet en uitgelegd hoe deze een verheldering teweegbrengt in de rechts­positie van deze groep beroepsbeoefenaren.

HvJ 16 juni 2022, C-577/20, ECLI:EU:C:2022:467 ­(A/Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto).

• Feiten en juridisch kader

  Centraal in het geding staat A, een Fins onderdaan die houder is van een postdoctoraal diploma in oplossingsgerichte therapie afgegeven door de UWE. Bijzonder in deze situatie is dat A de opleiding tot psychotherapeut volledig in Finland gevolgd heeft en in de Finse taal. De opleiding werd namelijk door UWE verzorgd in samenwerking met een Finse naamloze vennootschap. Het uiteindelijke diploma werd echter afgegeven door de in het Verenigd Koninkrijk gevestigde UWE. In 2017 heeft A bij de Finse bevoegde autoriteit Valvira een verzoek ingediend om de beroepstitel van psychotherapeut te mogen dragen. Dit verzoek werd door Valvira afgewezen omdat twijfels waren ontstaan over de gelijkwaardigheid van de opleiding met de vereisten gesteld in de Finse regelgeving voor het beroep van psychotherapeut.²x In het bijzonder par. 1 en 2a van het asetus terveydenhuollon ammattihenkilöistä (564/1994) – Besluit op de beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg. Volgens dit besluit zijn is de titel van psychotherapeut een beschermde beroepstitel als bedoeld in de Finse Wet betreffende beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg (laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä (559/1994)). Par. 2a Besluit stelt als voorwaarde dat betrokkene een door een universiteit of een door een universiteit in samenwerking met een ander opleidingsinstituut georganiseerde psychotherapieopleiding moet hebben gevolgd om de beschermde beroepstitel van psychotherapeut te kunnen dragen. Deze twijfels waren ontstaan als gevolg van berichten van voormalige deelnemers van de betreffende opleiding.
  Tegen de afwijzing heeft A bezwaar gemaakt bij de Finse bestuursrechter. Deze achtte bewezen dat de betrokken opleiding onvoldoende gelijkwaardig was in vergelijking met de vereiste Finse opleiding. Ook stelde de rechter dat A niet in aanmerking kwam voor erkenning van haar beroepskwalificaties volgens de Beroepserkenningsrichtlijn omdat zij buiten de werking van de richtlijn viel. De rechter oordeelde daarom dat Valvira terecht de aanvraag van A afgewezen had. Ook de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden konden volgens de rechter niet leiden tot de conclusie dat de afwijzing van Valvira als onrechtmatig moest worden beschouwd. A besloot hierop hoger beroep in te stellen bij de hoogste bestuursrechter in Helsinki. In het hoger beroep stelde zij dat haar opleiding moest worden beschouwd als een in Finland gevolgde opleiding die het recht gaf de beroepstitel van psychotherapeut te voeren. In ­essentie stelde A hiermee geen erkenning van haar beroepskwalificatie volgens de Beroepserkenningsrichtlijn nodig te hebben. Zij voerde hierbij aan dat deze alleen van toepassing is op diploma’s vergaard in een andere lidstaat dan waar betrokkene het beroep wil uitoefenen.³x Er is echter wel sprake van een grensoverschrijdend element in de zaak omdat het diploma uitgegeven is door de in het Verenigd Koninkrijk gevestigde UWE. In het licht van het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie kon de zaak toch in het licht van het desbetreffende Unierecht behandeld worden aangezien de relevante feiten zich hadden voorgedaan toen het Unierecht nog van toepassing was in het Verenigd Koninkrijk. Zie hiertoe HvJ 16 juni 2022, C-577/20, ECLI:EU:C:2022:467 (A/Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto) (A), punt 29. In het geval de betrokken opleiding echter niet kon worden beschouwd als in Finland afgegeven, stelde A dat de gelijkwaardigheid diende te worden beoordeeld op basis van documentatie afkomstig van A en de betrokken opleider. Volgens A had Valvira geen dergelijke beoordeling uitgevoerd, maar zich bij de afwijzing laten leiden door ongeschikte bewijzen. Volgens A volgde bovendien uit het beginsel van loyale samenwerking dat Valvira het door UWE uitgegeven diploma niet in twijfel mocht trekken.
  De discussie over de toepassing van de Beroepserkenningsrichtlijn is te herleiden naar artikel 13 lid 2 richtlijn. Alvorens verdere aandacht te besteden aan deze bepaling van de richtlijn is van belang op te merken dat de richtlijn als zodanig enkel van toepassing is op ­beroepsbeoefenaren die gereglementeerde beroepen uitoefenen. In lijn met artikel 3 lid 1 onder a zijn dit ­beroepen waarvoor wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen bestaan die eisen stellen ten aanzien van de beroepskwalificaties die nodig zijn voor de uitoefening van het beroep. Als een beroepsbeoefenaar in een lidstaat een gereglementeerd beroep uitoefent, dient hij of zij in geval van mobiliteit naar een andere lidstaat de ­beroepskwalificaties door een bevoegde autoriteit te ­laten erkennen alvorens met de beroepsuitoefening te ­beginnen. Daarbij is van belang om op te merken dat er verschillen bestaan tussen lidstaten wat betreft het aantal gereglementeerde beroepen. Lidstaten zijn namelijk zelf vrij te bepalen welke beroepen zij reglementeren en onder welke voorwaarden.⁴x Zie hiertoe: HvJ 15 oktober 1987, C-222/86, ECLI:EU:C:1987:443 (Heylens), HvJ 17 mei 1991, C-340/89, ECLI:EU:C:1991:193 (Vlassopoulou), HvJ 10 december 2009, C-345/08, ECLI:EU:C:2009:771 (Peśla) en HvJ 21 september 2017, C-125/16, ECLI:EU:C:2017:707 (Reynaud).
  Het is dan ook voor A het verschil in reglementering van het beroep van psychotherapeut dat uiteindelijk zorgt voor problemen in de toepassing van de Beroepserkenningsrichtlijn. Waar het beroep in Finland gereglementeerd is, is dit in het Verenigd Koninkrijk niet het geval. Artikel 13 lid 2 Beroepserkenningsrichtlijn is erop ­gericht mobiliteitsobstakels volgend uit verschillen in ­reglementering te voorkomen. Dit artikel maakt onderdeel uit van het zogenoemde algemeen stelsel van de richtlijn.⁵x De Beroepserkenningsrichtlijn bevat verschillende systemen gericht op verschillende categorieën van beroepsbeoefenaren om erkenning van hun beroepskwalificaties te kunnen verkrijgen. Een beperkt aantal professionals komt in aanmerking voor automatische erkenning op basis van op Europees niveau vastgestelde normen wat betreft gevolgde diploma’s, inhoud van het onderwijs en beroepservaring (zie art. 16 t/m 49ter en de bijbehorende bijlagen). Het merendeel van de beroepsbeoefenaren die gereglementeerde beroepen uitoefent, valt echter onder het algemene stelsel. Dat stelsel is gebaseerd op het principe van wederzijdse erkenning waaruit volgt dat de ontvangende lidstaat een kwalificatie uit een andere lidstaat onder dezelfde voorwaarden moet toestaan als die welke gelden voor onderdanen van die lidstaat.⁶x Zie hiertoe art. 13 lid 1 Beroepserkenningsrichtlijn. Erkenning is daarbij het uitgangspunt. Enkel bij uitzondering mogen aanvullende maatregelen opgelegd worden wanneer grote verschillen bestaan tussen de beroepskwalificaties van de lidstaat van oorsprong en ontvangst.⁷x Zie art. 14 Beroepserkenningsrichtlijn. Om aanvullende maatregelen – zoals aan aanpassingsstage of proeve van bekwaamheid – op te leggen moet sprake zijn van zogenoemde wezenlijke verschillen of verschillen in beroepsactiviteiten die onder het desbetreffende beroep vallen. Het moge duidelijk zijn dat hier een aanzienlijke marge voor interpretatie bestaat. Voor meer informatie zie: L.S.J. Kortese, The Recognition of Qualifications in the EU: Blurring the Lines of Competences between the Internal Market and Education (diss. Maastricht), Maastricht: Universiteit Maastricht 2020.
  In lijn met het principe van wederzijdse erkenning kan een beroepsbeoefenaar die een kwalificatie heeft uit een lidstaat waar een beroep niet gereglementeerd is toch erkenning krijgen onder artikel 13 lid 2. Dit is het geval als de houder van de kwalificatie het beroep gedurende een jaar fulltime (of een in zijn totaliteit overeenkomende periode parttime in de afgelopen tien jaar) heeft uitgeoefend in de lidstaat waar de kwalificatie behaald is (de zgn. ervaringseis). Vertaald naar de onderhavige zaak geldt dat A het beroep gedurende een periode van een jaar in het Verenigd Koninkrijk had moeten uitoefenen om in aanmerking te komen voor erkenning onder de richtlijn. Omdat zij dit niet had gedaan viel zij buiten het toepassingsbereik van de Beroepserkenningsrichtlijn.
  Tegen deze achtergrond ontstond bij de hoogste bestuursrechter de behoefte prejudiciële vragen te stellen. Deze rechter was – in lijn met een eerdere uitspraak – van oordeel dat de gevolgde opleiding beschouwd moest worden als buitenlandse opleiding. Ook achtte de rechter de Beroepserkenningsrichtlijn niet van toepassing omdat A niet voldeed aan de ervaringseis. Zodoende stelde de rechter de vraag of A voor de toegang tot het beroep van psychotherapeut terug kon vallen op de fundamentele vrijheden van artikel 45 en 49 VWEU en de daarop gebaseerde rechtspraak. Indien dit het geval was, wenste de verwijzende rechter ook te vernemen op basis van welke bewijzen de bevoegde autoriteit Valvira de gelijkwaardigheidsbeoordeling van het betrokken diploma met de Finse regelgeving diende te baseren.

• Overwegingen Hof van Justitie

  De eerste prejudiciële vraag had daarmee betrekking op de toepasselijkheid van artikel 45 en 49 VWEU op personen die buiten de reikwijdte van de Beroepserkenningsrichtlijn vallen als gevolg van een gebrek aan beroeps­ervaring zoals vereist in artikel 13 lid 2. Het Hof van Justitie begint zijn redenering door de basisvoorwaarde voor de toepassing van het Unierecht op het gebied van de erkenning van beroepskwalificaties vast te stellen. Artikel 2 lid 1 Beroepserkenningsrichtlijn geeft aan dat deze enkel van toepassing is op beroepsbeoefenaren die hun beroepskwalificatie hebben behaald in een andere lidstaat dan waar zij het beroep willen uitoefenen. Er ­bestond twijfel op dit punt omdat A de opleiding in ­Finland had gevolgd en in de Finse taal. De conclusie van het Hof van Justitie week op dit punt af van die van de advocaat-generaal in de zaak. Hoewel deze in zijn conclusie de zaak van A ook vanuit Unierechtelijk perspectief heeft uitgelegd, overwoog advocaat-generaal ­Szpunar dat geen sprake was van een opleiding die in het buitenland verworven was. De advocaat-generaal concludeerde dat omdat de opleiding enkel tot doel had de uitoefening van het beroep van psychotherapeut in Finland mogelijk te maken.⁸x Conclusie A-G Szpunar 10 maart 2022, C-577/20, ECLI:EU:C:2022:179 (A), punt 46. De betrokkenheid van UWE moest dan ook enkel van bijkomstige aard worden beschouwd waardoor zowel de Beroepserkenningsrichtlijn als de fundamentele vrijheden van artikel 45 en 49 VWEU geen toepassing konden vinden.⁹x Conclusie A-G, A, punt 46 en 47. De advocaat-generaal zag enkel een link met de fundamentele vrijheden waar het UWE de vrijheid van dienstverrichting of vrijheid van vestiging van UWE als opleidings­instituut betreft.¹⁰x Conclusie A-G, A, punt 48.
  Het Hof van Justitie hanteert echter een andere redenering en verwijst daarbij naar artikel 3 lid 1 onder b tot en met d richtlijn waarin wordt aangegeven dat beroepskwalificaties gestaafd worden door een diploma dat is afgegeven door een bevoegde autoriteit. UWE moet in deze situatie beschouwd worden als bevoegde autoriteit.¹¹x A, punt 34. Aangezien deze in het buitenland gevestigd is, moet het diploma van A toch als een buitenlandse ­beroepskwalificatie beschouwd worden.
  Na de verheldering over de definitie van de term ­beroepskwalificatie onder de richtlijn buigt het Hof van Justitie zich over het knelpunt voortkomend uit artikel 13 lid 2 en het gebrek aan beroepservaring van A. Meer in het bijzonder richt het Hof van Justitie zich op de mogelijke toepassing van artikel 45 en 49 VWEU als alternatief voor de Beroepserkenningsrichtlijn. Het Hof van Justitie trekt daarbij een parallel met een eerdere zaak waar de toepassing van de VWEU-bepalingen op het gebied van het vrij personenverkeer niet geweigerd mocht worden aan een persoon die erkenning zocht in zijn thuisland van een academisch diploma dat hij in een andere lidstaat had behaald na afronding van afstandsonderwijs.¹²x Zie HvJ 6 oktober 2015, C-298/14, ECLI:EU:C:2015:652 (Brouillard). Het Hof van Justitie acht deze situatie vergelijkbaar met die van A die zich in haar thuisland beroept op een universitair diploma dat moet worden beschouwd als afkomstig uit een andere lidstaat.¹³x A, punt 39. Dat de opleiding daarbij volledig werd aangeboden in het thuisland in partnerschap met een buitenlandse onderwijsinstelling die uiteindelijk het diploma uitgaf, doet volgens het Hof van Justitie niet af aan die conclusie.
  Het Hof van Justitie brengt vervolgens zijn eerdere ­jurisprudentie in herinnering. Hieruit volgt dat autoriteiten van een lidstaat in geval van een aanvraag tot toegang tot een gereglementeerd beroep rekening moeten houden met alle diploma’s, certificaten en andere titels en ervaring die aantonen dat de aanvrager de relevante kennis en ervaring heeft om het beroep in de ontvangende lidstaat uit te oefenen.¹⁴x A, punt 40 en de daar aangehaalde rechtspraak. Deze verplichting kan worden beschouwd als de uitwerking van het principe van wederzijdse erkenning op het gebied van beroepskwalificaties en vindt haar oorsprong in de zaak Vlassopoulou.¹⁵x HvJ 17 mei 1991, C-340/89, ECLI:EU:C:1991:193 (Vlassopoulou). Het Hof van Justitie benadrukt daarbij dat ‘deze rechtspraak slechts de jurisprudentiële uitdrukking vormt van een beginsel dat inherent is aan de in het VWEU erkende fundamentele vrijheden’.¹⁶x A, punt 41. Het feit dat er richtlijnen bestaan over erkenning van ­beroepskwalificaties betekent niet dat dit beginsel aan ­juridische waarde kan inboeten of dat erkenning verhinderd mag worden als situaties buiten het toepassings­bereik van de richtlijn vallen.¹⁷x A, punt 41 en 42. Wanneer toepassing van de Beroepserkenningsrichtlijn onmogelijk is, moeten lidstaten dus voldoen aan de verplichting alle diploma’s en ervaring van de beroepsbeoefenaar grondig te vergelijken met wat in die lidstaat vereist wordt voor situaties die onder de vrijheden uit artikel 45 en 49 VWEU vallen.
  De tweede prejudiciële vraag die werd voorgelegd, gaat over hoe omgegaan moet worden met bewijs van kwalificaties bij de gelijkwaardigheidsbeoordeling. In het bijzonder werd het Hof van Justitie gevraagd een antwoord te geven op de vraag of het erkenningsautoriteiten toegestaan is gebruik te maken van informatie over de opleiding die niet afkomstig is van de opleidingsaanbieder of autoriteiten van een andere lidstaat. A had hiertoe aangevoerd dat Valvira zich onterecht had gebaseerd op anonieme brieven, zelf gevoerde vraaggesprekken en een advies van een concurrerende universiteit.
  Het Hof van Justitie begint zijn redenering door het doel van het vergelijkend onderzoek naar de betreffende ­beroepskwalificaties te verhelderen. Hiertoe stelt het Hof van Justitie dat dit onderzoek de bevoegde autoriteit in de ontvangende lidstaat in staat moet stellen om op ­objectieve wijze na te gaan of de kwalificaties identiek of ten minste gelijkwaardig zijn aan wat in de ontvangende lidstaat vereist is voor uitoefening van het beroep.¹⁸x A, punt 47. ­Extra nadruk wordt daarbij gelegd op het belang van wederzijds vertrouwen in de kwalificaties van de lidstaat van oorsprong: lidstaten moeten in beginsel kwalificaties uit andere lidstaten als waarheidsgetrouw beschouwen.¹⁹x A, punt 48. Dezelfde redenering is terug te vinden in de conclusies van de advocaat-generaal. Deze herinnert eraan dat wederzijds vertrouwen het vermoeden schept dat de aanvrager de nodige kennis en kwalificaties heeft zonder dat de bevoegde autoriteit in de ontvangende lidstaat mag nagaan of die kwalificaties daadwerkelijk verworven zijn.²⁰x Conclusie A-G, A, punt 91. Deze evaluatie mag niet zo ver gaan dat de kwaliteit van de opleiding wordt beoordeeld omdat dit het vertrouwen tussen de lidstaten alsook het Unierechtelijke systeem voor de erkenning van beroepskwalificaties zou ondermijnen.
  Natuurlijk kunnen situaties voorkomen waarbij serieuze twijfels bestaan over de kwaliteit van een beroepskwalificatie in welk geval het wenselijk is deze te controleren. De reden voor reglementering van een beroep (en dus de noodzaak voor erkenning) ligt immers veelal in het ­beschermen van consumenten en patiënten die afhankelijk zijn van de professionaliteit van de beroepsbe­oefenaar.²¹x R.V.A. Bishoen & I.M. Welbergen, ‘Herziening Richtlijn erkenning beroepskwalificaties’, NtEr 2014/1-2, p. 8. In deze context geeft het Hof van Justitie aan dat ernstige twijfels onderzocht kunnen worden wanneer deze verder gaan dan eenvoudige vermoedens.²²x A, punt 49. In dit geval dient de bevoegde autoriteit in de ontvangende lidstaat (in de onderhavige zaak Valvira) de bevoegde autoriteit die de kwalificatie heeft afgegeven (in dit geval UWE) te verzoeken het document opnieuw te onderzoeken en zo nodig in te trekken. Deze plicht voor de autoriteit in de lidstaat van afgifte komt voort uit het principe van loyale samenwerking van artikel 4 lid 3 Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Deze laatste bevoegde autoriteit mag zich bij dit onderzoek vervolgens baseren op verschillende bronnen waaronder informatie afgegeven door personen anders dan de opleidingsaanbieder of autoriteiten van andere lidstaten.
  Als echter dit onderzoek niet leidt tot intrekking van het diploma dan mag de bevoegde autoriteit in de lidstaat van ontvangst de gegrondheid van het diploma in de ­regel niet in twijfel trekken. Slechts bij wijze van uitzondering, wanneer er bewijs is waaruit blijkt dat het diploma niet waarheidsgetrouw zou zijn, mag deze laatste autoriteit de kwalificatie ter discussie stellen.²³x A, punt 52. Van een dergelijke situatie zou sprake zijn als de werkelijke inhoud van de aangeboden opleiding aanzienlijk verschilt van de inhoud van de opleiding in de lidstaat van ontvangst.²⁴x A, punt 56. De ontvangende lidstaat mag in dergelijke ­gevallen bewijs hiertoe wel degelijk overwegen omdat lidstaten het recht hebben te voorkomen dat beroeps­beoefenaren het vrij personenverkeer misbruiken om niet te hoeven voldoen aan de beroepsvereisten die in de betreffende lidstaat gelden.²⁵x A, punt 53 en 54. Het Hof van Justitie verwijst daarbij naar de bescherming van volksgezondheid als dwingende reden van algemeen belang om een mogelijke beperking op het vrij verkeer door een dergelijke niet-erkenning van kwalificaties te rechtvaardigen. ­Natuurlijk geldt daarbij wel dat de maatregel zowel ­geschikt als noodzakelijk moet zijn.

• Commentaar

  Het moge duidelijk zijn dat de zaak C-577/20 verheldering brengt op verschillende vlakken van de erkenningsprocedure. In de eerste plaats volgt uit de zaak dat het Unierecht van toepassing is op diegenen die niet in aanmerking komen voor erkenning onder de Beroepserkenningsrichtlijn. Daarnaast wordt verhelderd hoe autoriteiten moeten omgaan met twijfels over de echtheid en geschiktheid van een bepaalde kwalificatie.
  De verheldering op het gebied van het toepassings­bereik van het Unierecht is bijzonder belangrijk. Tot voor kort bestond er onduidelijkheid over de situatie van beroepsbeoefenaren met weinig of geen beroeps­ervaring en hun positie onder de Beroepserkenningsrichtlijn. In principe wordt als uitgangspunt gehanteerd dat wanneer een bepaalde kwalificatie niet in aanmerking komt voor erkenning onder de Beroepserkenningsrichtlijn nationaal recht van toepassing is. Lidstaten kunnen daarbij andere procedures naast die van de Beroeps­erkenningsrichtlijn hanteren. Deze kunnen ­bijvoorbeeld van toepassing zijn op houders van niet-Europese diploma’s²⁶x De Beroepserkenningsrichtlijn richt zich in principe enkel op diploma’s behaald in de EU en door EU-burgers. Zie hiertoe art. 2 lid 1 richtlijn. Art. 2 lid 2 maakt duidelijk dat lidstaten zelf mogen bepalen hoe zij omgaan met kwalificaties afkomstig uit derde landen. De richtlijn kan in sommige ­gevallen echter ook van toepassing zijn op diploma’s afkomstig uit derde landen (NB van zowel EU-burgers als derdelanders die kwalificaties van buiten de EU hebben). Art. 3 lid 3 preciseert daartoe dat de Beroepserkenningsrichtlijn ook van toepassing kan zijn op een persoon die houder is van een kwalificatie van buiten de EU die eerder in een andere EU-lidstaat erkenning volgens nationaal recht heeft verkregen en daar drie jaar werkzaam is geweest. of kunnen een ander doel dienen zoals het ­‘omvertalen’ van een buitenlands diploma naar een ­nationaal diploma (ook wel aangeduid als gelijkwaardigheids­erkenning²⁷x In dit geval is de erkenning een officiële bevestiging van de gelijkwaardigheid van een buitenlands diploma met het overeenstemmende nationale diploma. Naast gelijkwaardigheidserkenning kunnen ook andere termen, zoals academische erkenning, gebruikt worden om dergelijke procedures aan te duiden. Zie hiertoe bijvoorbeeld: https://onderwijs.vlaanderen.be/nl/onderwijspersoneel/van-basis-tot-volwassenenonderwijs/info-voor-starters/bekwaamheidsbewijzen/buitenlands-diploma-of-beroeps ervaring#academische.).
  Er bestaan echter ook situaties die – hoewel buiten het toepassingsbereik van de Beroepserkenningsrichtlijn – nog steeds binnen het Unierecht vallen. Een eerder aangehaald voorbeeld betreft daarbij de zaak Brouillard. Hierbij ging het om een Belgische staatsburger in het bezit van een professionele master uit Frankrijk die zich had ingeschreven voor de werving van referendarissen bij het Hof van Cassatie in de Franse Gemeenschap van België. Zijn aanvraag werd echter niet-ontvankelijk verklaard omdat zijn diploma niet gelijkwaardig was aan een vergelijkbare in België verleende titel (dat wil zeggen hij kreeg geen gelijkwaardigheidserkenning). Volgens het Hof van Justitie was er geen sprake van een strikt interne situatie: Brouillard had immers een kwalificatie in Frankrijk verworven.²⁸x Brouillard, punt 27 en 29. Net als in het geval van A werd het grensoverschrijdend aspect betwijfeld omdat Brouillards diploma behaald werd na afronding van een opleidingsprogramma per correspondentie.²⁹x Om deze reden trekt het Hof van Justitie in het geval van A een parellel met Brouillard. Waar hij niet fysiek in Frankrijk is geweest om zijn opleiding te volgen geldt in geval van A dat zij fysiek haar thuisland Finland niet uit is geweest om de opleiding van UWE te volgen. Naast de twijfels over het grensoverschrijdende aspect werd ook betwijfeld of het beroep van referendaris bij het Hof van Cassatie een gereglementeerd beroep onder de richtlijn was. Het Hof van Justitie concludeerde dat hier geen sprake van was. In het bijzonder werd het beroep niet geacht gereglementeerd te zijn omdat de door het Hof van Cassatie vastgestelde kwalificaties voor het beroep van referendaris niet expliciet gericht waren op de uitoefening van dat beroep, maar toegang boden tot een breed scala aan juridische beroepen.³⁰x Zie Brouillard, punt 38.
  De niet-gereglementeerde status van het beroep van ­referendaris maakte daarmee in geval van Brouillard de toepassing van de Beroepserkenningsrichtlijn onmogelijk. Het Hof van Justitie richtte zich aldus op de vraag of het Hof van Cassatie deelname aan het vergelijkend onderzoek afhankelijk mocht stellen van het bezit van een academische gelijkwaardigheid zonder daarbij rekening te houden met het geheel van kwalificaties van betrokkene. Het Hof van Justitie balanceert daarbij de vrijheid van lidstaten om zelf te bepalen welke kennis en kwalificaties nodig zijn voor bepaalde beroepen met de verplichting ongerechtvaardigde belemmeringen op artikel 45 VWEU te voorkomen. Om dergelijke belemmeringen te voorkomen moet een bevoegde autoriteit (in dit geval het Hof van Cassatie als potentiële werkgever) ­rekening houden met alle diploma’s, certificaten en andere titels alsook relevante beroepservaring.³¹x Brouillard, punt 54. Doel van dat vergelijkend onderzoek is te achterhalen of de kwalificaties van betrokkene voldoende gelijkwaardig zijn aan de gevraagde nationale kwalificaties. Hoewel autoriteiten bij dit onderzoek rekening mogen houden met de resultaten van een gelijkwaardigheidserkenningsprocedure, mogen zij zich niet enkel baseren op de ­resultaten van een dergelijke procedure.³²x Brouillard, punt 60, 66-67. Het Hof van Cassatie had daarbij – in strijd met artikel 45 VWEU – geen rekening gehouden met zijn andere diploma’s en beroepservaring.
  De verplichting een vergelijkend onderzoek uit te voeren is ook terug te zien in geval van stagiairs. Hier kan specifiek een verwijzing worden gemaakt naar de zaak Morgenbesser. Deze zaak betrof een Frans onderdaan die in Italië een aanvraag ingediend had om ingeschreven te worden in het register van advocaten in opleiding. Morgenbesser overhandigde haar Franse diploma als bewijs van kwalificatie. Haar aanvraag werd afgewezen omdat zij niet de vereiste Italiaanse beroepstitel had. De centrale vraag die het Hof van Justitie voorgelegd werd, was erop gericht te achterhalen of het EU-recht eraan in de weg stond dat autoriteiten van een lidstaat de inschrijving in een register van stagiairs weigerden omdat het diploma niet door een nationale universiteit was afgegeven dan wel bekrachtigd.
  Wederom werd het beroep van advocaat-stagiair niet beschouwd als gereglementeerd beroep.³³x Zie HvJ 13 november 2003, C-313/01, ECLI:EU:C:2003:612 (Morgenbesser), punt 46-55. Hierdoor werd ook teruggevallen op de VWEU-bepalingen inzake het vrij verkeer van werknemers en vestiging. Het vergelijkend onderzoek naar alle relevante diploma’s en kwalificaties is ook in deze situatie een verplichting voor de lidstaten.³⁴x Morgenbesser, in het bijzonder punt 62, 67-70. Wederom geldt in geval van onvoldoende overeenkomst dat de lidstaat aanvullend bewijs van de betrokken persoon mag opvragen dat aantoont dat betrokkene toch de ontbrekende kennis en bekwaamheden heeft verworven.
  De zaak Morgenbesser betreft een niet volledig gekwalificeerde professional (het ging immers om een persoon die toegang zocht tot de beroepsopleiding tot advocaat). Het Hof van Justitie heeft meer recent geoordeeld over een vergelijkbare zaak. BB had in het Verenigd Koninkrijk een opleiding tot apotheker gevolgd. Daar bestaat de beroepskwalificatie uit vier jaar beroepsopleiding en een totaal van twaalf maanden praktijkstage. Omdat zij door persoonlijke omstandigheden haar beroepsstage in het Verenigd Koninkrijk na zes maanden moest afbreken ontstonden voor BB problemen bij de erkenning van haar beroepskwalificaties in Litouwen waar zij uiteindelijk nog eens zes maanden heeft stagegelopen. Omdat zij de stage echter deels in het Verenigd Koninkrijk en deels in Litouwen had doorlopen weigerde de bevoegde autoriteit in de laatste lidstaat haar diploma te erkennen. Omdat BB daarmee geen volledige beroepskwalificatie in het Verenigd Koninkrijk had behaald stelde het Hof van Justitie dat de Beroepserkenningsrichtlijn geen toepassing vond.³⁵x HvJ 8 juli 2021, C-166/20, ECLI:EU:C:2021:554 (BB), punt 28. Het zal geen verrassing zijn dat het Hof van Justitie terugvalt op artikel 45 en 49 VWEU om de verplichting tot het vergelijkend onderzoek te bevestigen.³⁶x BB, punt 38-41.
  De exacte formule die in de bovenstaande zaken op verschillende situaties toegepast wordt, is niet nieuw en vindt zijn oorsprong in de zaak Vlassopoulou. Al in 1991 oordeelde het Hof van Justitie dat lidstaten verplicht waren dit vergelijkend onderzoek uit te voeren om te voorkomen dat het vrij verkeer belemmerd werd.³⁷x Vlassopoulou, punt 16-19. De hierboven aangehaalde zaken laten zien dat deze ‘Vlassopolou-formule’ als alternatief kan worden ­beschouwd voor gevallen die wel een Unierechtelijke ­dimensie kennen, maar niet in aanmerking komen voor erkenning onder toepasselijke secundaire wetgeving ­zoals de Beroepserkenningsrichtlijn.³⁸x Er kan sprake zijn van toepassing van andere secundaire wetgeving. Waar de Beroepserkenningsrichtlijn het voornaamste instrument is voor de erkenning van beroepskwalificaties van gereglementeerde beroepen zijn er ook aparte richtlijnen voor bijvoorbeeld advocaten (Richtlijn 98/5/EG en Richtlijn 77/245/EEG). De bovenstaande voorbeelden tonen daarnaast aan dat deze formule vooral relevant is voor beginnende (nog niet volledig ­gekwalificeerde) professionals.
  Als we terugkeren naar de onderhavige zaak zien we dat deze deze een probleem oplost ten aanzien van de rechtszekerheid van beroepsbeoefenaren die houder zijn van een beroepskwalificatie uit een lidstaat die het beroep niet reglementeert. Vooral de verheldering ten opzichte van de toepassing van het Unierecht op ­beroepsbeoefenaren die nog geen beroepservaring hebben, is een gewenste aanvulling. De situatie van A is ­namelijk niet uniek. Een vergelijkbare situatie heeft zich bijvoorbeeld ook voorgedaan bij afgestudeerden die een opleiding psychologie in Nederland hadden gevolgd en in België aan de slag wilden.³⁹x Zie voor meer detail: Kortese 2020, p. 441-453. De onderhavige zaak ­benadrukt daarmee het belang van de Unierechtelijke verplichting niet alleen de gelijkwaardigheid van het academische diploma te analyseren, maar alle overige kennis en ervaring mee te nemen in de beslissing tot ­erkenning.
  Natuurlijk kan de vraag opgeworpen worden wat er dient te gebeuren als het vergelijkend onderzoek tot een negatief resultaat leidt. Uit eerdere jurisprudentie volgt dat bevoegde autoriteiten compenserende maatregelen mogen toepassen bij wezenlijke verschillen.⁴⁰x Dit zijn – in lijn met art. 14 Beroepserkenningsrichtlijn – een aanpassingsstage van maximaal drie jaar of een proeve van bekwaamheid. De jurisprudentie van het Hof van Justitie in zaak C-634/20 laat zien dat deze maatregelen ook naar analogie toegepast kunnen worden op gevallen die buiten het toepassingsbereik van de Beroepserkenningsrichtlijn vallen. De vaststelling van die maatregelen dient evenredig te zijn aan het nagestreefde doel.⁴¹x Zie hiertoe HvJ 3 maart 2022, C-634/20, ECLI:EU:C:2022:149 (A), punt 43-48. Belangrijk is daarbij dat lidstaten een mogelijk compenserende maatregel voldoende toespitsen op de individuele situatie van de betrokken persoon.⁴²x HvJ 3 maart 2022, C-634/20, ECLI:EU:C:2022:149 (A), punt 47.
  Op basis van de onderhavige zaak wordt echter ook meer duidelijk over de te volgen procedure als er twijfels bestaan over de echtheid van het diploma. Ten opzichte van dit punt geldt echter dat de zaak vooral een bevestiging vormt van de voorafgaande jurisprudentie. Het Hof van Justitie had reeds vastgesteld dat in geval van ernstige twijfels de autoriteit van de ontvangende lidstaat de autoriteit in de lidstaat van afgifte moest verzoeken de gegrondheid opnieuw te onderzoeken.⁴³x Zie HvJ 19 juni 2003, C-110/01, ECLI:EU:C:2003:357 (Tennah-Durez), punt 80 en de daar aangehaalde jurisprudentie. Hetzelfde principe is in art. 50 lid 2 Beroepserkenningsrichtlijn terug te vinden. De zaak A preciseert dat de autoriteit in de lidstaat van afgifte in lijn met het principe van loyale samenwerking verplicht is de gegrondheid van het desbetreffende diploma te onderzoeken en eventueel in te trekken. Een bevestiging uit de lidstaat van afgifte kan als uitgangspunt niet betwijfeld worden.⁴⁴x Tennah-Durez, punt 79 en A, punt 52. Enkel in geval van serieuze twijfels kan een ontvangende lidstaat toch de echtheid van een diploma nogmaals ter discussie stellen om te voorkomen dat het vrij verkeer misbruikt wordt om niet te hoeven voldoen aan de nationale beroepsvereisten – vooral wanneer sprake is van de bescherming van volksgezondheid.⁴⁵x A, punt 53-55.

• Conclusie

  Zolang lidstaten zelf verantwoordelijk blijven voor de beslissing welke beroepen gereglementeerd zijn, zullen verschillen in de al dan niet gereglementeerde status van beroepen blijven bestaan. Daarmee zal een gebrek aan beroepservaring zoals vereist onder artikel 13 lid 2 Beroepserkenningsrichtlijn een obstakel blijven vormen. Dit geldt vooral voor personen die gebruik hebben gemaakt van het EU-vrijpersonenverkeer om een opleiding in een andere lidstaat te volgen die een bepaald beroep niet reglementeert – en die uiteindelijk besluiten na hun opleiding niet de beroepspraktijk in te gaan in dat land. De uitbreiding van het toepassingsgebied van de Vlassopoulou-formule op deze groep kan als welkome aanvulling op de eerdere jurisprudentie van het Hof van Justitie worden beschouwd waar deze vooral betrekking had op niet volledig gekwalificeerden (veelal jonge en onervaren professionals). De zaak C-577/20 geeft deze EU-burgers meer rechtszekerheid en verheldert daarbij zowel de verplichtingen van nationale autoriteiten als de interactie tussen nationaal recht en Unierecht bij de erkenning van hun beroepskwalificaties.

Noten

• 1 Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PbEU 2005, L 255/22) zoals gewijzigd door Richtlijn 2013/55/EU van het ­Europees Parlement en de Raad van 20 november 2013 tot wijziging van Richtlijn 2005/36/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties en Verordening (EU) nr. 1024/2012 betreffende de administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt (‘de IMI-verordening’), (PbEU 2013, L 354/132). De geconsolideerde versie van de richtlijn, in deze bijdrage aangeduid als Beroepserkenningsrichtlijn, is te raadplegen via: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A02005L0036-20211210.

• 2 In het bijzonder par. 1 en 2a van het asetus terveydenhuollon ammattihenkilöistä (564/1994) – Besluit op de beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg. Volgens dit besluit zijn is de titel van psychotherapeut een beschermde beroepstitel als bedoeld in de Finse Wet betreffende beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg (laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä (559/1994)). Par. 2a Besluit stelt als voorwaarde dat betrokkene een door een universiteit of een door een universiteit in samenwerking met een ander opleidingsinstituut georganiseerde psychotherapieopleiding moet hebben gevolgd om de beschermde beroepstitel van psychotherapeut te kunnen dragen.

• 3 Er is echter wel sprake van een grensoverschrijdend element in de zaak omdat het diploma uitgegeven is door de in het Verenigd Koninkrijk gevestigde UWE. In het licht van het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie kon de zaak toch in het licht van het desbetreffende Unierecht behandeld worden aangezien de relevante feiten zich hadden voorgedaan toen het Unierecht nog van toepassing was in het Verenigd Koninkrijk. Zie hiertoe HvJ 16 juni 2022, C-577/20, ECLI:EU:C:2022:467 (A/Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto) (A), punt 29.

• 4 Zie hiertoe: HvJ 15 oktober 1987, C-222/86, ECLI:EU:C:1987:443 (Heylens), HvJ 17 mei 1991, C-340/89, ECLI:EU:C:1991:193 (Vlassopoulou), HvJ 10 december 2009, C-345/08, ECLI:EU:C:2009:771 (Peśla) en HvJ 21 september 2017, C-125/16, ECLI:EU:C:2017:707 (Reynaud).

• 5 De Beroepserkenningsrichtlijn bevat verschillende systemen gericht op verschillende categorieën van beroepsbeoefenaren om erkenning van hun beroepskwalificaties te kunnen verkrijgen. Een beperkt aantal professionals komt in aanmerking voor automatische erkenning op basis van op Europees niveau vastgestelde normen wat betreft gevolgde diploma’s, inhoud van het onderwijs en beroepservaring (zie art. 16 t/m 49ter en de bijbehorende bijlagen). Het merendeel van de beroepsbeoefenaren die gereglementeerde beroepen uitoefent, valt echter onder het algemene stelsel.

• 6 Zie hiertoe art. 13 lid 1 Beroepserkenningsrichtlijn.

• 7 Zie art. 14 Beroepserkenningsrichtlijn. Om aanvullende maatregelen – zoals aan aanpassingsstage of proeve van bekwaamheid – op te leggen moet sprake zijn van zogenoemde wezenlijke verschillen of verschillen in beroepsactiviteiten die onder het desbetreffende beroep vallen. Het moge duidelijk zijn dat hier een aanzienlijke marge voor interpretatie bestaat. Voor meer informatie zie: L.S.J. Kortese, The Recognition of Qualifications in the EU: Blurring the Lines of Competences between the Internal Market and Education (diss. Maastricht), Maastricht: Universiteit Maastricht 2020.

• 8 Conclusie A-G Szpunar 10 maart 2022, C-577/20, ECLI:EU:C:2022:179 (A), punt 46.

• 9 Conclusie A-G, A, punt 46 en 47.

• 10 Conclusie A-G, A, punt 48.

• 11 A, punt 34.

• 12 Zie HvJ 6 oktober 2015, C-298/14, ECLI:EU:C:2015:652 (Brouillard).

• 13 A, punt 39.

• 14 A, punt 40 en de daar aangehaalde rechtspraak.

• 15 HvJ 17 mei 1991, C-340/89, ECLI:EU:C:1991:193 (Vlassopoulou).

• 16 A, punt 41.

• 17 A, punt 41 en 42.

• 18 A, punt 47.

• 19 A, punt 48.

• 20 Conclusie A-G, A, punt 91.

• 21 R.V.A. Bishoen & I.M. Welbergen, ‘Herziening Richtlijn erkenning beroepskwalificaties’, NtEr 2014/1-2, p. 8.

• 22 A, punt 49.

• 23 A, punt 52.

• 24 A, punt 56.

• 25 A, punt 53 en 54.

• 26 De Beroepserkenningsrichtlijn richt zich in principe enkel op diploma’s behaald in de EU en door EU-burgers. Zie hiertoe art. 2 lid 1 richtlijn. Art. 2 lid 2 maakt duidelijk dat lidstaten zelf mogen bepalen hoe zij omgaan met kwalificaties afkomstig uit derde landen. De richtlijn kan in sommige ­gevallen echter ook van toepassing zijn op diploma’s afkomstig uit derde landen (NB van zowel EU-burgers als derdelanders die kwalificaties van buiten de EU hebben). Art. 3 lid 3 preciseert daartoe dat de Beroepserkenningsrichtlijn ook van toepassing kan zijn op een persoon die houder is van een kwalificatie van buiten de EU die eerder in een andere EU-lidstaat erkenning volgens nationaal recht heeft verkregen en daar drie jaar werkzaam is geweest.

• 27 In dit geval is de erkenning een officiële bevestiging van de gelijkwaardigheid van een buitenlands diploma met het overeenstemmende nationale diploma. Naast gelijkwaardigheidserkenning kunnen ook andere termen, zoals academische erkenning, gebruikt worden om dergelijke procedures aan te duiden. Zie hiertoe bijvoorbeeld: https://onderwijs.vlaanderen.be/nl/onderwijspersoneel/van-basis-tot-volwassenenonderwijs/info-voor-starters/bekwaamheidsbewijzen/buitenlands-diploma-of-beroeps ervaring#academische.

• 28 Brouillard, punt 27 en 29.

• 29 Om deze reden trekt het Hof van Justitie in het geval van A een parellel met Brouillard. Waar hij niet fysiek in Frankrijk is geweest om zijn opleiding te volgen geldt in geval van A dat zij fysiek haar thuisland Finland niet uit is geweest om de opleiding van UWE te volgen.

• 30 Zie Brouillard, punt 38.

• 31 Brouillard, punt 54.

• 32 Brouillard, punt 60, 66-67.

• 33 Zie HvJ 13 november 2003, C-313/01, ECLI:EU:C:2003:612 (Morgenbesser), punt 46-55.

• 34 Morgenbesser, in het bijzonder punt 62, 67-70.

• 35 HvJ 8 juli 2021, C-166/20, ECLI:EU:C:2021:554 (BB), punt 28.

• 36 BB, punt 38-41.

• 37 Vlassopoulou, punt 16-19.

• 38 Er kan sprake zijn van toepassing van andere secundaire wetgeving. Waar de Beroepserkenningsrichtlijn het voornaamste instrument is voor de erkenning van beroepskwalificaties van gereglementeerde beroepen zijn er ook aparte richtlijnen voor bijvoorbeeld advocaten (Richtlijn 98/5/EG en Richtlijn 77/245/EEG).

• 39 Zie voor meer detail: Kortese 2020, p. 441-453.

• 40 Dit zijn – in lijn met art. 14 Beroepserkenningsrichtlijn – een aanpassingsstage van maximaal drie jaar of een proeve van bekwaamheid. De jurisprudentie van het Hof van Justitie in zaak C-634/20 laat zien dat deze maatregelen ook naar analogie toegepast kunnen worden op gevallen die buiten het toepassingsbereik van de Beroepserkenningsrichtlijn vallen.

• 41 Zie hiertoe HvJ 3 maart 2022, C-634/20, ECLI:EU:C:2022:149 (A), punt 43-48.

• 42 HvJ 3 maart 2022, C-634/20, ECLI:EU:C:2022:149 (A), punt 47.

• 43 Zie HvJ 19 juni 2003, C-110/01, ECLI:EU:C:2003:357 (Tennah-Durez), punt 80 en de daar aangehaalde jurisprudentie. Hetzelfde principe is in art. 50 lid 2 Beroepserkenningsrichtlijn terug te vinden.

• 44 Tennah-Durez, punt 79 en A, punt 52.

• 45 A, punt 53-55.