Wederzijds vertrouwen (wantrouwen): handhaving van het EU-mededingingsrecht in de schaduw van de rechtsstaatscrisis

Het arrest Sped-Pro betreft een beroep tot nietigverklaring van een beschikking van de Commissie die een klacht over misbruik van een economische machtspositie door de Poolse staatsonderneming PKP Cargo heeft afgewezen. Het Gerecht heeft voor het eerst de gevolgen van structurele of fundamentele gebreken van de rechtsstaat in een lidstaat onderzocht voor de vaststelling van de meest geschikte mededingingsautoriteit om een klacht te behandelen. Hierbij verduidelijkt het Gerecht zowel de voorwaarden van taakverdeling en toewijzingsbeginselen die gelden tussen de Commissie en ­nationale mededingingsautoriteiten (NMA’s) binnen het decentrale handhavingsstelsel van artikel 101 en 102 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) als de voorwaarden voor de beslissings­bevoegdheid van de Commissie om klachten op grond van ­gebrek aan Uniebelang af te wijzen.

Gerecht 9 februari 2022, T-791/19, ECLI:EU:T:2022:67 (Sped-Pro).

• Inleiding

  Sped-Pro, een Poolse onderneming, heeft in 2016 een klacht bij de Commissie ingediend tegen PKP Cargo. Sped-Pro stelde dat PKP Cargo misbruik had gemaakt van haar machtspositie op de markt voor spoorvervoerdiensten in Polen door te weigeren om met haar een meerjarige samenwerkingsovereenkomst tegen marktvoorwaarden te sluiten. In 2019 heeft de Commissie bij besluit de klacht van Sped-Pro afgewezen, in wezen ­omdat de Poolse mededingingsautoriteit geschikter was om deze klacht te onderzoeken.¹x Besluit Commissie C (2019)6099 final 12 augustus 2019, zaak AT.40459 (Verzending van goederen per spoor in Polen – PKP Cargo). Volgens de Commissie was dat omdat de gestelde inbreuk beperkt was tot de Poolse markt en de Poolse mededingingsautoriteit, door verschillende onderzoeken die zij had verricht en beslissingen die zij sinds 2004 met betrekking tot die sector had genomen, gedetailleerde kennis had verworven van de markt voor goederenvervoersdiensten per spoor in Polen en van de praktijken van PKP Cargo.²x Besluit Verzending van goederen per spoor in Polen – PKP Cargo, punt 42.
  Daarop heeft Sped-Pro bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie ingesteld. Ter ondersteuning van haar beroep heeft zij drie middelen aangevoerd: (1) schending van haar recht op behandeling van haar zaak binnen een redelijke termijn en ontoereikende motivering van het bestreden besluit; (2) schending van het beginsel van de rechtsstaat in ­Polen; en (3) kennelijke fouten bij de beoordeling van het belang van de Unie bij verder onderzoek van de klacht.³x Besluit Verzending van goederen per spoor in Polen – PKP Cargo, punt 16.
  Op 9 februari 2022 heeft het Gerecht het bestreden besluit van de Commissie in zijn geheel nietig verklaard. Hoewel het Gerecht het eerste middel (redelijke termijn) en het derde middel (gebrek aan Uniebelang) verwerpt, treft het tweede middel doel. Volgens het Gerecht moest de Commissie rekening houden met het gebrek aan onafhankelijkheid van de Poolse mededingingsautoriteit bij het bepalen van de autoriteit die het meest geschikt is om de klacht te behandelen. In deze bijdrage gaan wij eerst in op de belangrijkste overwegingen van het ­Gerecht, voornamelijk het tweede en derde middel die Sped-Pro aanvoert. Vervolgens zullen wij uiteenzetten welke juridische gevolgen het huidige arrest voor de verdere ontwikkeling van mededingingsrecht en handhaving heeft.

• Beoordeling van Uniebelang

  In het bestreden besluit heeft de Commissie de klacht van Sped-Pro afgewezen. Volgens de Commissie was de Poolse mededingingsautoriteit geschikter om de klacht te onderzoeken aangezien de gestelde inbreuk in wezen beperkt was tot de Poolse markt en deze autoriteit voorts gedetailleerde kennis had verworven van de markt voor goederenvervoersdiensten per spoor in ­Polen en van de praktijken van PKP Cargo.
  Daarentegen betoogt Sped-Pro dat de Commissie in het bestreden besluit kennelijke fouten heeft gemaakt bij de beoordeling van het belang van de Unie bij verder ­onderzoek van de klacht.
  Bij de beoordeling van het middel inzake Uniebelang voert het Gerecht een gedetailleerde analyse over de ­beoordelingsbevoegdheid van de Commissie bij de ­behandeling van klachten uit. Deze ruime beoordelingsbevoegdheid is gebaseerd op vaste rechtspraak van het Hof van Justitie.⁴x Gerecht 16 mei 2017, T-480/15, ECLI:EU:2017:339 (Agria Polska e.a./Commissie), punt 34-35; Gerecht 26 januari 2005, T-193/02, ECLI:EU:T:2005:22 (Piau/Commissie), punt 80, Gerecht 12 juli 2007, T-229/05, ECLI:EU:T:2007:224 (AEPI/Commissie), punt 38, Gerecht 15 december 2010, T-427/08, ECLI:EU:T:2010:517 (CEAHR/Commissie), punt 26, Gerecht 24 januari 1995, T-5/93, ECLI:EU:T:1995:12 (Tremblay e.a./Commissie), punt 60, Gerecht 14 februari 2001, T-62/99, ECLI:EU:T:2001:53 (Sodima/Commissie), punt 36. Volgens deze rechtspraak dient de Commissie op grond van artikel 105 lid 1 VWEU over de toepassing van artikel 101 en 102 VWEU te waken en moet zij het mededingingsbeleid van de Unie bepalen en uitvoeren. Om deze taak naar behoren te kunnen vervullen mag de Commissie tussen de bij haar ingediende klachten prioriteiten stellen.⁵x HvJ 14 december 2000, C-344/98, ECLI:EU:C:2000:689 (Masterfoods Ltd/HB Ice Cream Ltd), punt 46; HvJ 4 maart 1999, C-119/97, ECLI:EU:C:1999:116 (Union française de l’express (Ufex) e.a./Commissie), punt 88; Gerecht 18 september 1992, T-24/90, ECLI:EU:T:1992:97 (Automec Srl/Commissie), punt 73-77. De Commissie kan niet alleen de volgorde bepalen waarin de klachten zullen worden onderzocht, maar kan eveneens een klacht afwijzen ­wegens ontoereikend belang van de Unie om het onderzoek van de zaak voort te zetten. De beoordelingsbevoegdheid van de Commissie is echter niet onbeperkt. De Commissie moet alle feitelijke en juridische elementen waarvan klagers haar op de hoogte hebben gesteld, aandachtig onderzoeken.⁶x Gerecht 17 december 2014, T-201/11, ECLI:EU:T:2014:1096 (Si.mobil telekomunikacijske storitive/Commissie), punt 81; Gerecht 30 mei 2013, T-74/11, ECLI:EU:T:2013:283 (Omnis Group/Commissie), punt 43-44. Het Gerecht vindt dat de Commissie geen beoordelingsfout heeft gemaakt door vast te stellen dat de Poolse autoriteit geschikter was om de klacht te onderzoeken.⁷x Gerecht 9 februari 2022, T-791/19, ECLI:EU:T:2022:67 (Sped-Pro), punt 51-53.

• Eerbiediging van het beginsel van de rechtsstaat

  In het bestreden besluit heeft de Commissie onderzocht of structurele en fundamentele gebreken van de rechtsstaat in Polen reden konden zijn om de klacht van verweerster af te wijzen.
  Verzoekster betoogt echter dat de Commissie haar recht op effectieve rechterlijke bescherming, zoals gewaarborgd door artikel 2 Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), in samenhang met artikel 19 lid 1 tweede alinea VEU en artikel 47 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest), heeft geschonden. Zij beweert dat de Commissie geschikter was om haar klacht te behandelen, gelet op het gebrek aan onafhankelijkheid van de Poolse mededingingsautoriteit en de ter zake bevoegde nationale rechterlijke instanties.
  In het kader van het onderzoek of de Commissie inderdaad geschikter was om de klacht van verzoekster te ­behandelen en haar rechten als klager te beschermen, ­onderzoekt het Gerecht of de Commissie wel is nagegaan of dergelijke tekortkomingen van de rechtsstaat in ­Polen haar ervan zouden kunnen weerhouden de klacht af te wijzen.
  In haar besluit heeft de Commissie naar analogie de analyse van het arrest Minister for Justice and Equality⁸x HvJ 25 juli 2018, C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586 (L.M.). in het kader van de tenuitvoerlegging van Europese aanhoudingsbevelen toegepast. Deze analyse is oorspronkelijk door het Hof van Justitie ontwikkeld in het kader van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.⁹x Conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van 15-16 oktober 1999 over de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in de Europese Unie (PbEU 1999, D/99/14). Dit arrest heeft betrekking op de samenwerking van nationale rechterlijke instanties in strafzaken en dient het recht op een eerlijk proces te waarborgen in het kader van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel.¹⁰x HvJ 3 maart 2016, gevoegde zaken C-404/15 en C-659/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:140 (Pál Aranyosi en Robert Căldăraru); L.M., punt 33; HvJ 25 juli 2018, C-220/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:589 (M.l.), punt 117; HvJ 19 september 2018, C-327/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:733 (R.O.); conclusie A-G ­Bobek 4 maart 2021, C-379/19, ECLI:EU:C:2021:174 (K.I., L.J., I.G., J.H.). Deze analyse bestaat uit twee fasen. Ten eerste moet onderzocht worden of er een reëel gevaar van schending van recht op een eerlijk proces bestaat als gevolg van het feit dat de rechterlijke instanties van de betrokken lidstaat niet onafhankelijk zijn wegens structurele of fundamentele gebreken in die staat. Ten tweede moet nagegaan worden of de betrokkene, gelet op de concrete omstandigheden van het geval, daadwerkelijk dit reëel gevaar loopt.¹¹x Pál Aranyosi en Robert Căldăraru, punt 88. In haar besluit heeft de Commissie enkel aangegeven dat in casu niet was voldaan aan de voorwaarden van de tweede fase van de analyse in Minister for Justice and Equality, en heeft vermeden een standpunt in te nemen over de vraag of was voldaan aan de voorwaarden van de in datzelfde arrest vermelde eerste fase van de analyse.
  Terwijl het Gerecht erkent dat er duidelijke verschillen bestaan tussen de omstandigheden van de boven­genoemde jurisprudentie op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en de omstandigheden die aan de onderhavige zaak ten grondslag liggen, vindt het Gerecht dat een aantal principiële overwegingen de analoge toepassing rechtvaardigt.
  Hierbij haalt het Gerecht eerst het fundamentele beginsel van artikel 2 VEU aan, namelijk dat elke lidstaat met alle andere lidstaten de in artikel 2 VEU bedoelde waarden deelt, en dat elke lidstaat erkent dat de andere lidstaten deze waarden met hem delen. Dit beginsel impliceert en rechtvaardigt dat de lidstaten er onderling op vertrouwen dat de andere lidstaten, en in het bijzonder hun rechterlijke instanties, deze aan de Unie ten grondslag liggende waarden, waaronder die van de rechtsstaat, erkennen en het Unierecht, dat deze waarden ten uitvoer brengt, dus in acht nemen.¹²x HvJ 24 juni 2019, C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531 (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy), punt 42-43. Het Gerecht stelt vast dat dit fundamentele beginsel ook geldt voor de ­samenwerking tussen de Commissie, de nationale ­mededingingsautoriteiten en de nationale rechterlijke ­instanties op het gebied van de toepassing van artikel 101 en 102 VWEU.
  Derhalve berust de samenwerking tussen de Commissie, de mededingingsautoriteiten van de lidstaten en de nationale rechterlijke instanties met het oog op de toepassing van artikel 101 en 102 VWEU op de beginselen van wederzijdse erkenning, wederzijds vertrouwen en loyale samenwerking. Op grond van deze beginselen moet elk van deze autoriteiten en rechterlijke instanties ervan uitgaan dat alle andere autoriteiten en rechterlijke ­instanties, behoudens uitzonderlijke omstandigheden,¹³x Uitzonderlijke omstandigheden, zoals gedefinieerd door het Hof van Justitie, betreffen situaties waarin een autoriteit van oordeel is dat er een ­reëel risico bestaat dat een betrokkene in een andere lidstaat een behandeling zal ondergaan die in strijd is met zijn door het recht van de Unie beschermde grondrechten. het Unierecht en meer in het bijzonder de door dat recht erkende grondrechten in acht nemen.
  Het Gerecht concludeert dat de eerbiediging van de vereisten van de rechtsstaat een relevante factor is waarmee de Commissie rekening moest houden om te bepalen welke mededingingsautoriteit het meest geschikt is om een klacht te onderzoeken.¹⁴x Sped-Pro, punt 92. De bescherming van de rechten van de klager en de beslissingsbevoegdheid van de Commissie zijn volgens het Gerecht nauw met elkaar verbonden.
  In de rechtspraak is reeds geoordeeld dat de Commissie zich, alvorens een klacht wegens het ontbreken van het Uniebelang af te wijzen, ervan moet vergewissen dat de nationale autoriteiten in staat zijn om de rechten van de klager naar behoren te beschermen.¹⁵x Gerecht 3 juli 2007, T-458/04, ECLI:EU:T:2007:195 (Au Lys de France/Commissie), punt 83.
  Hoewel volgens het Gerecht de Commissie terecht de tweeledige analyse uit het arrest Minister for Justice and Equality heeft toegepast in het kader van een mededingingsprocedure, overweegt het Gerecht dat de wijze waarop de toets is toegepast in strijd is met het Unierecht. Verzoekster heeft tijdens de administratieve procedure een reeks concrete aanwijzingen aangevoerd die in hun geheel genomen konden aantonen dat er ernstige en feitelijke redenen waren om aan te nemen dat zij een reëel risico liep dat haar rechten uit hoofde van ­artikel 47 Handvest zouden worden geschonden indien haar zaak door de nationale autoriteiten zou worden ­onderzocht.¹⁶x Sped-Pro, punt 98-102.
  Deze aanwijzingen waren gebaseerd op (1) de controle van de staat over PKP Cargo, (2) de invloed van de uitvoerende macht op de voorzitter van de Poolse mededingingsautoriteit, (3) het feit dat de moedermaatschappij van PKP Cargo volgens verzoekster lid was van een vereniging die tot doel had de hervorming van de rechterlijke organisatie in Polen te verdedigen en te bevorderen, (4) de welwillende houding van de Poolse mededingingsautoriteit ten opzichte van PKP Cargo, (5) de bezwaren van de procureur-generaal tegen de beschikkingen van deze autoriteit met betrekking tot PKP Cargo, en (6) het feit dat de nationale rechterlijke instanties die bevoegd zijn op het gebied van het mededingingsrecht, wegens hun eigen gebrek aan onafhankelijkheid geen daadwerkelijke rechterlijke toetsing kunnen verrichten van de beschikkingen van de Poolse mededingingsautoriteit. Polen, dat in de huidige zaak intervenieerde om de Commissie te steunen, betwistte de argumenten van verzoekster en de toepassing naar analogie van de Minister for Justice and Equality-rechtspraak op de onderhavige zaak.
  Polen betoogde met name dat Minister for Justice and Equality betrekking heeft op de samenwerking tussen nationale rechterlijke instanties in strafzaken, en meer in het bijzonder op de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel, en niet op besluiten tot afwijzing van een klacht op het gebied van het mededingingsrecht. Verder merkte Polen op dat Minister for Justice and Equality betrekking had op het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming (art. 19 lid 1 VEU) en op het gevaar van schending van het grondrecht op een eerlijk proces voor een onafhankelijk gerecht (art. 47 tweede alinea Handvest) terwijl deze bepalingen niet van toepassing zijn op bestuurlijke autoriteiten zoals de Poolse mededingingsautoriteit.
  In het bestreden besluit heeft de Commissie de aanwijzingen van verzoekster niet verder onderzocht en zich er in wezen toe beperkt vast te stellen dat zij niet waren bewezen. Het Gerecht stelt dus vast dat de Commissie de verschillende door verzoekster aangevoerde aanwijzingen niet concreet en nauwkeurig heeft onderzocht en haar motiveringsplicht is niet nagekomen.¹⁷x Sped-Pro, punt 104.

• Commentaar

  In dit arrest legt het Gerecht voor het eerst een rechtstreeks verband tussen systematische tekortkomingen in de rechtsorde van een lidstaat en de geschiktheid van de mededingingsautoriteit van die lidstaat om op basis van het EU-recht onderzoek in te stellen en handhavend op te treden.
  Hierbij heeft het Gerecht rechtsstatelijkheidskwesties behandeld als een element van doeltreffende handhaving van het mededingingsrecht. Het Gerecht heeft verder de toewijzingsbeginselen en taakverdeling tussen de Commissie en de NMA’s in het kader van het bij Verordening (EG) nr. 1/2003¹⁸x Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PbEU 2003, L 1/1-25). ingevoerde handhavingsstelsel gepreciseerd. Daarmee verplicht het Gerecht de Commissie voortaan bij het behandelen en afwijzen van klachten nader te onderzoeken of een nationale mededingingsautoriteit daadwerkelijk EU-recht effectief kan handhaven.

  Toewijzingsbeginselen over handhaving van artikel 101 en 102 VWEU

  De taakverdeling ten aanzien van zaken waarvoor een onderzoek noodzakelijk wordt geacht tussen de NMA’s en de Commissie vindt plaats binnen een kader van duidelijke toewijzingsbeginselen, waarbij bepaald wordt welke autoriteit het meest geschikt is een zaak te onderzoeken en dus artikel 101 en 102 VWEU te handhaven.¹⁹x Mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten (PbEU 2004, C 101/43). Een dergelijke toewijzing is gebaseerd op een aantal ­objectieve criteria zoals de rechtstreekse, feitelijke of vermoedelijke gevolgen van de overeenkomst of gedraging voor de mededinging, de capaciteit van een autoriteit om feitenmateriaal te verzamelen dat nodig is om de ­inbreuk te bewijzen en de inbreuk daadwerkelijk te beëindigen.²⁰x Mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten, punt 8.
  De Commissie is bij uitstek geschikt om een zaak te ­behandelen wanneer een of meer overeenkomsten of gedragingen, netwerken van soortgelijke overeenkomsten of gedragingen inbegrepen, in meer dan drie lidstaten gevolgen hebben voor de mededinging. Verder is de Commissie ook het meest geschikt klachten te behandelen wanneer deze nauw verband houden met andere communautaire bepalingen waarvoor de Commissie uitsluitend bevoegd is, of die door de Commissie doeltreffender kunnen worden toegepast en ook wanneer het Uniebelang vereist dat er een besluit van de Commissie wordt vastgesteld teneinde het EU-mededingingsbeleid verder te ontwikkelen ter ondervanging van nieuwe ­mededingingsvraagstukken, of om een daadwerkelijke handhaving te waarborgen.²¹x Dit is ook het geval wanneer de zaak nauw verband houdt met andere communautaire bepalingen waarvoor de Commissie uitsluitend bevoegd is, of die door de Commissie doeltreffender kunnen worden toegepast; Mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten, punt 14-15. Dit betekent dat de Commissie de EU-mededingingsregels ten uitvoer legt in ­zaken waarin zij de meest geschikte instantie is om op te treden, maar dat zij wegens gebrek aan Uniebelang klachten kan afwijzen. Overeenkomstig artikel 13 Verordening (EG) nr. 1/2003 kan de Commissie ook een klacht afwijzen op grond van het feit dat een mededingingsautoriteit van een lidstaat de zaak behandelt of behandeld heeft.²²x Si.mobil telekomunikacijske storitive/Commissie, punt 32; Agria Polska e.a./Commissie, punt 76-80; Gerecht 21 januari 2015, T-355/13, ECLI:EU:T:2015:36 (EasyJet Airline Co. Ltd/Commissie).
  Sinds het arrest Automec II²³x Automec Srl/Commissie, punt 106. is de Commissie op grond van artikel 105 lid 1 VWEU door het Hof van Justitie een ruime beslissingsbevoegdheid toegekend om prioriteiten te kunnen stellen en klachten af te kunnen wijzen. In onderhavig arrest bevestigt het Gerecht dat de Commissie beschikt over een discretionaire beoordelingsbevoegdheid bij de behandeling van klachten. De beoordelingsbevoegdheid van de Commissie bij het nemen van besluiten om een zaak al dan niet door te zetten en de onderliggende beginselen vormen een belangrijk onderdeel van effectieve handhaving van artikel 101 en 102 VWEU.²⁴x Verordening (EG) nr. 1/2003 verleent de rechterlijke instanties en mededingingsautoriteiten van de lidstaten de bevoegdheid om naast de Commissie art. 101 en 102 VWEU ten volle toe te passen. Een van de voornaamste doelstellingen van deze verordening is dat de rechterlijke instanties en mededingingsautoriteiten op doeltreffende wijze deelnemen aan de handhaving van art. 101 en 102 VWEU; O. Brook & K.J. Cseres, Policy Report: Priority Setting in EU and National Competition Law Enforcement, 28 september 2021, p. 30, beschikbaar via https://ssrn.com/abstract=3930189 of http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3930189. Daarbij kan de Commissie niet alleen de volgorde bepalen waarin de klachten zullen worden onderzocht (prioriteiten stellen), maar eveneens een klacht afwijzen wegens ontoereikend belang van de Unie om het onderzoek van de zaak voort te zetten.²⁵x Agria Polska e.a./Commissie, punt 34-35; Piau/Commissie, punt 80, AEPI/Commissie, punt 38, CEAHR/Commissie, punt 26, Tremblay e.a./Commissie, punt 60, Sodima/Commissie, punt 36.
  Sinds kort eist artikel 4 lid 5 Richtlijn (EU) 2019/1²⁶x Richtlijn (EU) 2019/1 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot toekenning van bevoegdheden aan de mededingings­autoriteiten van de lidstaten voor een doeltreffendere handhaving en ter waarborging van de goede werking van de interne markt (PbEU 2019, L 11/3). over de toekenning van bevoegdheden aan de mededingingsautoriteiten van de lidstaten voor een doeltreffendere handhaving, van alle lidstaten dat ze hun NMA’s de ­bevoegdheid toekennen om prioriteiten te bepalen bij de uitvoering van hun taken voor de toepassing van ­artikel 101 en 102 VWEU. Deze autoriteiten moeten ook klachten kunnen verwerpen wanneer zij vinden dat dergelijke klachten geen handhavingsprioriteit zijn. De precieze voorwaarden van prioriteitstelling en het ­afwijzen van klachten door NMA’s is echter niet vastgesteld door de Europese wetgever. Wel zijn de Commissie en veel NMA’s (naar hun nationale recht) verplicht de feitelijke en juridische gegevens waarvan de klager hun in kennis heeft gesteld, zorgvuldig te onderzoeken.²⁷x Brook & Cseres 2021, p. 30. Dit betekent echter dat ook de NMA’s discretionaire vrijheid hebben om te bepalen welke zaken ze voortzetten en welke klachten ze behandelen of afwijzen. De criteria in het nationale (bestuurs)recht van de lidstaten voor de bevoegdheid van NMA’s om klachten af te kunnen ­wijzen zijn niet geharmoniseerd en blijven zeer divers.²⁸x Brook & Cseres 2021, p. 30. In Polen, bijvoorbeeld, wordt de NMA niet verplicht een klacht met een formeel besluit af te wijzen en dus hebben klagers geen rechtsgang tot de rechter die kan toetsen of de NMA artikel 101 en 102 VWEU juist heeft toegepast.²⁹x Sped-Pro, punt 91.
  In het gedecentraliseerde handhavingsstelsel waar de Commissie en de NMA’s de handhaving van artikel 101 en 102 VWEU met elkaar delen, maar op basis van verschillende nationale procesregels optreden, staat bovengenoemde situatie op gespannen voet met de doelstelling van Verordening (EG) nr. 1/2003 die doeltreffende en uniforme handhaving van artikel 101 en 102 VWEU oogt te realiseren.³⁰x K. Cseres, ‘Competition Law Enforcement Beyond the Nation-State: A Model for Transnational Enforcement Mechanisms?’, in: H.W. Micklitz & A. Wechsler (red.), The transformation of enforcement: European economic law in global perspective, Oxford: Hart Publishing, p. 319-340. K. Cseres & A. Outhuijse, ‘Parallel enforcement and accountability: the case of EU competition law’, in: M. Scholten & M. Luchtman (red.), Law Enfrocement by EU Authorities, Cheltenham: Edward Elgar Publishing, p. 82-115. In dat handhavingsstelsel rijst de vraag of er voldoende effectieve en eenvormige handhaving van artikel 101 en 102 VWEU kan plaatsvinden en of een voldoende niveau van bescherming van de rechten van klagers gewaarborgd kan zijn als er geen minimumvoorwaarden zijn vastgesteld voor de discretionaire beslissingsbevoegdheid voor alle NMA’s bij het behandelen en afwijzen van klachten.
  De ruime beslissingsbevoegdheid van de Commissie en het mogen afwijzen van klachten ingeval een andere NMA dezelfde klachten behandelt³¹x Si.mobil telekomunikacijske storitive/Commissie, punt 33. of reeds heeft behandeld³²x EasyJet Airline Co. Ltd/Commissie, punt 36. is door het Hof van Justitie en het Gerecht de afgelopen jaren in een reeks van arresten bevestigd.³³x Si.mobil telekomunikacijske storitive/Commissie, punt 32; Agria Polska e.a./Commissie, punt 76-80; EasyJet Airline Co. Ltd/Commissie, punt 36. Het Gerecht voegt echter in onderhavig arrest een nieuwe voorwaarde toe. Volgens het Gerecht moet de Commissie, alvorens zij een klacht afwijst wegens het ontbreken van belang van de Unie, zich ervan vergewissen dat de nationale instanties in staat zijn de rechten van de klager naar behoren te beschermen. Hoewel de jurisprudentie van het Gerecht deze voorwaarde al eerder heeft geformuleerd,³⁴x Automec Srl/Commissie, punt 89-96. is het voor het eerst dat het ­Gerecht oordeelt dat deze rechtspraak die in ruime zin verwijst naar ‘nationale instanties’ ook van toepassing is op de NMA’s naast de ter zake bevoegde nationale rechterlijke instanties.³⁵x Sped-Pro, punt 90.
  Met deze uitspraak lijkt het Gerecht zijn eerdere uitspraak in Si.Mobil³⁶x Si.mobil telekomunikacijske storitive/Commissie, punt 33. over de vraag of de Commissie institutionele tekortkomingen bij een NMA moet onderzoeken bij het afwijzen van een klacht, bij te stellen. In dat arrest moest het Gerecht de vraag beantwoorden of de Commissie een klacht kon afwijzen waarvan een andere NMA kennis heeft genomen en waar institutionele ­tekortkomingen bij de betreffende NMA als grond van ongeschiktheid aangevoerd waren. Het Gerecht wees die argumenten af met het oordeel dat ‘de doeltreffendheidseis niet de verplichting voor de Commissie meebrengt om bij de toepassing van artikel 13 (…) na te gaan of de betrokken mededingingsautoriteit over de institutionele, financiële en technische middelen beschikt om de haar bij verordening 1/2003 toegewezen taak te vervullen’.³⁷x Si.mobil telekomunikacijske storitive/Commissie, punt 5.

  Wederzijdse vertrouwen in de handhaving van het mededingingsrecht

  Zonder twijfel is dit arrest van fundamenteel belang omdat het Gerecht voor het eerst erkent dat systematische tekortkomingen van de rechtsstaat in een lidstaat invloed kunnen hebben op de capaciteit van zijn mededingingsautoriteit om het mededingingsrecht effectief te handhaven en dus de rechten van een klager naar behoren te beschermen. De Commissie moet dus voortaan rekening houden met de aanvullende voorwaarde van rechtsstatelijkheid wanneer zij beslist over de afwijzing van klachten en de toewijzing van zaken tussen zichzelf en de NMA’s.
  Het arrest is ook belangrijk omdat het openlijk de vraag ter discussie stelt of er daadwerkelijk een ‘hoge mate van vertrouwen en solidariteit’ bestaat tussen de NMA’s en de Commissie en of hun samenwerking op wederzijds vertrouwen, wederzijdse erkenning en eerlijke samenwerking kan steunen.³⁸x HvJ 3 mei 2007, C-303/05, ECLI:EU:2007:261 (Advocaten voor de Wereld VZW/Leden van de Ministerraad), punt 57.
  Door te verwijzen naar jurisprudentie op het gebied van het Europees aanhoudingsbevel (EAB) heeft het Gerecht in feite een nieuwe voorwaarde gecreëerd die ‘de Commissie verplicht om, alvorens een klacht wegens het ontbreken van een EU-belang af te wijzen, zich ervan te vergewissen dat de nationale autoriteiten in staat zijn om de rechten van de klager naar behoren te waarborgen’ [cursivering auteurs].³⁹x Sped-Pro, punt 92.
  Het Hof van Justitie heeft sindsdien de uitzonderlijke omstandigheden waaronder het wederzijds vertrouwen kan worden geschorst, nader uitgewerkt. Van cruciaal belang was de L.M.-uitspraak⁴⁰x HvJ 25 juli 2018, C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586 (L.M.). die in onderhavig arrest wordt aangehaald en waar de vraag centraal stond onder welke omstandigheden het gebrek aan rechterlijke onafhankelijkheid van een rechter die het EAB uitvaardigt, de uitvoerende rechter kan machtigen om de tenuitvoerlegging op te schorten. In een dergelijke situatie oordeelde het Hof van Justitie dat systemische of algemene gebreken in de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht moeten worden beoordeeld als onderdeel van het recht op een eerlijk proces, waarbij het Handvest de toepasselijke toetsingsmaatstaf vormt.⁴¹x L.M., punt 33. Indien dergelijke tekortkomingen in voldoende mate kunnen worden aangetoond, kan de medewerking aan EAB-verzoeken worden opgeschort.
  Zoals we elders hebben betoogd⁴²x M. Borgers, ‘Putting the “trust” in antitrust: The impact of the rule of law crisis on trust between National Competition Authorities under Regulation 1/2003’, beschikbaar via https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3956532. moet de bescherming van effectieve concurrentie in het EU-recht worden ­gezien als een uitvoering van artikel 2 VEU. Wanneer staten toetreden tot de EU, verbinden ze zich aan de rechtsorde van de EU, die als een ‘grondwettelijk handvest’ expliciet ook onvervalste concurrentie als onderdeel van zijn rechtsorde omvat. Dienovereenkomstig verbinden de toetredingslanden zich tot de waarden van het EU-recht als vastgelegd in artikel 2 VEU en doen zij aan alle andere lidstaten de belofte dat zij bij de handhaving van het mededingingsrecht de waarden en doelstellingen van de EU erkennen en respecteren.⁴³x K.J. Cseres, ‘EU Competition Law and Democracy in the Shadow of Rule of Law Backsliding’, te verschijnen in: C. Colombo, M. Eliantonio & K. Wright (red.), The Evolving Governance of EU Competition Law in a Time of Disrup­tions: a Constitutional Perspective (Amsterdam Law School Research Paper No. 2022-05/Amsterdam Centre for European Law and Governance Research Paper No. 2022-01), Londen: Hart Publishing 2022, beschikbaar via https://ssrn.com/abstract=4032499.
  Een dergelijke interpretatie komt overeen met de interpretatie van het EU-recht als autonome rechtsorde door het Hof van Justitie in zijn Advies 2/13 over het Ont­werp­akkoord aangaande de toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).⁴⁴x Advies 2/13 van het Hof van Justitie van 18 december 2014, ECLI:EU:2014:2454 (Adviesprocedure 2/13 betreffende een verzoek om advies krachtens artikel 218(11) door de Europese Commissie). De aard van het EU-recht, dat hoofdzakelijk gebaseerd is op normen die op EU-niveau zijn geformuleerd maar door de lidstaten worden uitgevoerd, betekent dat het lidmaatschap van de Unie veronderstelt dat ‘elke lidstaat met alle andere lidstaten een aantal ­gemeenschappelijke waarden deelt waarop de EU is ­gegrondvest, en erkent dat zij deze waarden met hem ­delen, zoals bepaald in artikel 2 VEU’.⁴⁵x Advies 2/13, ECLI:EU:C:2014:2454, punt 166-168.
  Maar in tegenstelling tot de waarden van artikel 2 VEU, die ernstig worden ondermijnd door de beperkte bevoegdheden van de EU om wetgeving op te stellen en die waarden te handhaven (zie bijvoorbeeld het gebrek aan handhaving van art. 7 VEU),⁴⁶x COM/2017/835, punt 135; J. Wouters, ‘Revisiting Art. 2 TEU: A True ­Union of Values?’, European Papers – A Journal on Law and Integration 2020, nr. 1, p. 255-277. is het mededingingsrecht een exclusieve bevoegdheid van de EU met krachtige handhavingsinstrumenten. Dit betekent enerzijds dat het EU-mededingingsrecht een fundamenteel onderdeel is van de rechtsorde van de EU, dat door alle lidstaten is geïmplementeerd en wordt gehandhaafd⁴⁷x Zoals blijkt uit het toetredingsproces van 2004 en de Kopenhagencriteria, speelt het mededingingsrecht een belangrijke rol bij de handhaving en verdediging van de democratie in de lidstaten. en dat de bescherming van concurrerende markten een gedeelde waarde is voor alle lidstaten.⁴⁸x Tegen het einde van de jaren negentig werd mededingingsrecht een ‘gemeenschappelijke kern’ van de EU en haar lidstaten door succesvolle markt­integratie, het proces van constitutionalisering van de EU in combinatie met sterke supranationale handhavingsmechanismen en door een toenemende convergentie van de mededingingsnormen op het niveau van de lidstaten. In tegenstelling tot de waarden van art. 2 VEU die voortbouwen op de gedeelde juridische en constitutionele tradities van de lidstaten, werd het mededingingsrecht centraal vastgesteld en ontwikkeld met verreikende bevoegdheden die ongeëvenaard waren op enig ander EU-beleidsterrein. Een expliciete herformulering van het mededingingsrecht als bouwsteen van markteconomieën en democratische samenlevingen is geformuleerd in het bestuursmechanisme van het toetredingsproces van de Midden- en Oost-Europese landen van eind jaren negentig tot de uitbreiding van 2004; zie ook Cseres 2022. Tegelijkertijd wordt het mededingingsrecht evenzeer bedreigd en ondermijnd door het systematische aantasten van de rechtsstaat en de democratie door bepaalde lidstaten.⁴⁹x Cseres 2022; M. Bernatt, Populism and antitrust, Cambridge: Cambridge University Press 2022.
  De totstandbrenging van gedecentraliseerde handhaving vormde een belangrijk onderdeel van de gedachte om het mededingingsbeleid meer democratische steun te geven in Europa. Door de besluitvorming dichter bij de burgers te brengen bestond echter ook het risico dat de lidstaten hun eigen nationale belangen zouden doordrukken binnen het EU-handhavingskader.⁵⁰x Brook & Cseres 2021. B. Van Rompuy, ‘The European Commission’s Handling of Non-priority Antitrust Complaints: An Empirical Assessment’, ­World Competition 2022, nr. 2, p. 265-294. Deze ­bezwaren lijken vandaag volledig te zijn verwezenlijkt in Polen.
  Het arrest stelt echter ook de vraag of de Commissie ­dezelfde vraagstukken ook in andere jurisdicties die met soortgelijke rechtsstatelijke problemen te kampen hebben, zou kunnen onderzoeken en haar terughoudende benadering bij het behandelen van klachten zou kunnen herzien.⁵¹x Agria Polska e.a./Commissie, punt 76-80.
  Een opvallend geval is Hongarije, tegen welk land de Commissie eind april een procedure begonnen is in het kader van de Verordening inzake het conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting⁵²x Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PbEU 2020, L 433/1-10). De verordening heeft ten doel de begroting van de Europese Unie en de middelen in het kader van NextGenerationEU te beschermen tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat door een EU-lidstaat die negatieve gevolgen hebben voor het goed financieel beheer van de EU-begroting of de financiële belangen van de EU. ‘Brussel start procedure korten EU-geld Hongarije om rechtsstaat’, Trouw 5 april 2022. waarbij zij haar zorgen over mogelijke schending van de beginselen van de rechtstaat uitte. De verordening is geen ­algemene rechtsstatelijkheidstoets maar de Commissie dient op grond ervan strikt genomen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat aan te kaarten die voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.⁵³x HvJ 16 februari 2022, C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 (Hongarije en Polen/Commissie), punt 339-346. De verordening heeft echter ­belangrijke mededingingsrechtelijke aspecten. In Hongarije is corruptie diepgeworteld in het juridische, politieke en economische bestuur, waardoor de toepassing van de verordening bijzonder duidelijk en noodzakelijk is.⁵⁴x ‘Blackbook, Corruption and State Capture in Hungary’, https://en.civitasintezet.hu/wp-content/uploads/2022/02/Black_Book_II.pdf. Systemisch misbruik van het systeem voor overheids­opdrachten en EU-gelden is het gevolg van overheidsgedrag dat dergelijke onregelmatigheden tolereert en in sommige gevallen zelfs ondersteunt, bijvoorbeeld door frequente wijzigingen in het wettelijke kader. Tegelijkertijd wordt het gebrek aan effectieve handhaving van het mededingingsrecht, bijvoorbeeld het tolereren van collusie tussen ondernemingen, algemeen gezien als een van de belangrijkste bedreigingen voor de integriteit van de procedures voor overheidsopdrachten.⁵⁵x In de periode 2002-2010 heeft de Hongaarse mededingingsautoriteit (HMA) achttien kartelonderzoeken bij overheidsopdrachten gestart, met een jaarlijks gemiddelde van 2,25 zaken. In de periode 2010-2022 startte de HMA slechts zeventien onderzoeken met een jaarlijks gemiddelde van 1,4 zaken. Sinds 2018 is er slechts één onderzoek gestart. Het aantal kartelonderzoeken bij overheidsopdrachten is sinds 2010 dus aanzienlijk gedaald. De besluitvormingspraktijk van de HMA op het gebied van overheidsopdrachten lijkt bijzonder bescheiden tegenover het uitzonderlijk hoge aantal onregelmatigheden dat door de Europese Commissie in die sector is gemeld. Met betrekking tot Hongarije is vaker benadrukt dat er niet effectief gebruik wordt gemaakt van het ­mededingingsrechtelijke kader dat is vastgesteld om de concurrentie te vrijwaren en te bevorderen.⁵⁶x COM/2022/614. De mededingingsautoriteit is onvoldoende actief in sectoren met een hoog risico op collusie en met weinig beslissingen.⁵⁷x ‘OECD Economic Surveys: Hungary’, www.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-economic-surveys-hungary-2021_1d39d866-en. Zou een klager wiens klacht door de Hongaarse mededingingsautoriteit is afgewezen zich met zijn klacht tot de Commissie kunnen wenden en op een onderzoek van de Commissie kunnen rekenen die, alvorens zij de klacht wegens het ontbreken van Uniebelang afwijst, zich ­ervan moet vergewissen dat de nationale autoriteiten in staat zijn om de rechten van de klager naar behoren te beschermen?

• Tot slot

  Het tempo en de reikwijdte van de grondwettelijke hervorming in Hongarije en Polen en de handhaving van het mededingingsrecht doet vragen rijzen die verder reiken dan de context van onderhavig arrest. Een van deze vragen is de constitutionele positie en rol van ­mededingingsautoriteiten. Als openbare handhavingsinstanties hebben de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten een fundamentele rol om doeltreffende handhaving van het (EU-)mededingingsrecht in heel Europa te waarborgen. Op grond van artikel 4 lid 3 tweede alinea VEU moeten de lidstaten alle algemene en bijzondere maatregelen treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.⁵⁸x Advies 2/13, ECLI:EU:2014:2454, punt 173. Dit betekent ook dat de lidstaten hun soevereine bevoegdheden moeten gebruiken om de mededingingsregels van het Verdrag zo doeltreffend mogelijk te handhaven.⁵⁹x HvJ 11 juni 2009, C-429/07, ECLI:EU:C:2009:359 (Inspecteur van de Belastingdienst/X BV).
  Met onderhavig arrest heeft het Gerecht echter ook een belangrijke nieuwe rol voor de Commissie in het handhavingsstelsel van EU-mededingingsrecht neergelegd. De Commissie zal voortaan grondiger moeten onderzoeken of een NMA de iure en de facto onafhankelijk van de uitvoerende macht in de lidstaat kan optreden en of er onafhankelijke rechterlijke instanties zijn die de beslissing van de mededingingsautoriteit kunnen toetsen en de rechten van klagers voldoende kunnen beschermen.

Noten

• 1 Besluit Commissie C (2019)6099 final 12 augustus 2019, zaak AT.40459 (Verzending van goederen per spoor in Polen – PKP Cargo).

• 2 Besluit Verzending van goederen per spoor in Polen – PKP Cargo, punt 42.

• 3 Besluit Verzending van goederen per spoor in Polen – PKP Cargo, punt 16.

• 4 Gerecht 16 mei 2017, T-480/15, ECLI:EU:2017:339 (Agria Polska e.a./Commissie), punt 34-35; Gerecht 26 januari 2005, T-193/02, ECLI:EU:T:2005:22 (Piau/Commissie), punt 80, Gerecht 12 juli 2007, T-229/05, ECLI:EU:T:2007:224 (AEPI/Commissie), punt 38, Gerecht 15 december 2010, T-427/08, ECLI:EU:T:2010:517 (CEAHR/Commissie), punt 26, Gerecht 24 januari 1995, T-5/93, ECLI:EU:T:1995:12 (Tremblay e.a./Commissie), punt 60, Gerecht 14 februari 2001, T-62/99, ECLI:EU:T:2001:53 (Sodima/Commissie), punt 36.

• 5 HvJ 14 december 2000, C-344/98, ECLI:EU:C:2000:689 (Masterfoods Ltd/HB Ice Cream Ltd), punt 46; HvJ 4 maart 1999, C-119/97, ECLI:EU:C:1999:116 (Union française de l’express (Ufex) e.a./Commissie), punt 88; Gerecht 18 september 1992, T-24/90, ECLI:EU:T:1992:97 (Automec Srl/Commissie), punt 73-77.

• 6 Gerecht 17 december 2014, T-201/11, ECLI:EU:T:2014:1096 (Si.mobil telekomunikacijske storitive/Commissie), punt 81; Gerecht 30 mei 2013, T-74/11, ECLI:EU:T:2013:283 (Omnis Group/Commissie), punt 43-44.

• 7 Gerecht 9 februari 2022, T-791/19, ECLI:EU:T:2022:67 (Sped-Pro), punt 51-53.

• 8 HvJ 25 juli 2018, C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586 (L.M.).

• 9 Conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van 15-16 oktober 1999 over de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in de Europese Unie (PbEU 1999, D/99/14).

• 10 HvJ 3 maart 2016, gevoegde zaken C-404/15 en C-659/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:140 (Pál Aranyosi en Robert Căldăraru); L.M., punt 33; HvJ 25 juli 2018, C-220/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:589 (M.l.), punt 117; HvJ 19 september 2018, C-327/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:733 (R.O.); conclusie A-G ­Bobek 4 maart 2021, C-379/19, ECLI:EU:C:2021:174 (K.I., L.J., I.G., J.H.).

• 11 Pál Aranyosi en Robert Căldăraru, punt 88.

• 12 HvJ 24 juni 2019, C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531 (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy), punt 42-43.

• 13 Uitzonderlijke omstandigheden, zoals gedefinieerd door het Hof van Justitie, betreffen situaties waarin een autoriteit van oordeel is dat er een ­reëel risico bestaat dat een betrokkene in een andere lidstaat een behandeling zal ondergaan die in strijd is met zijn door het recht van de Unie beschermde grondrechten.

• 14 Sped-Pro, punt 92.

• 15 Gerecht 3 juli 2007, T-458/04, ECLI:EU:T:2007:195 (Au Lys de France/Commissie), punt 83.

• 16 Sped-Pro, punt 98-102.

• 17 Sped-Pro, punt 104.

• 18 Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PbEU 2003, L 1/1-25).

• 19 Mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten (PbEU 2004, C 101/43).

• 20 Mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten, punt 8.

• 21 Dit is ook het geval wanneer de zaak nauw verband houdt met andere communautaire bepalingen waarvoor de Commissie uitsluitend bevoegd is, of die door de Commissie doeltreffender kunnen worden toegepast; Mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten, punt 14-15.

• 22 Si.mobil telekomunikacijske storitive/Commissie, punt 32; Agria Polska e.a./Commissie, punt 76-80; Gerecht 21 januari 2015, T-355/13, ECLI:EU:T:2015:36 (EasyJet Airline Co. Ltd/Commissie).

• 23 Automec Srl/Commissie, punt 106.

• 24 Verordening (EG) nr. 1/2003 verleent de rechterlijke instanties en mededingingsautoriteiten van de lidstaten de bevoegdheid om naast de Commissie art. 101 en 102 VWEU ten volle toe te passen. Een van de voornaamste doelstellingen van deze verordening is dat de rechterlijke instanties en mededingingsautoriteiten op doeltreffende wijze deelnemen aan de handhaving van art. 101 en 102 VWEU; O. Brook & K.J. Cseres, Policy Report: Priority Setting in EU and National Competition Law Enforcement, 28 september 2021, p. 30, beschikbaar via https://ssrn.com/abstract=3930189 of http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3930189.

• 25 Agria Polska e.a./Commissie, punt 34-35; Piau/Commissie, punt 80, AEPI/Commissie, punt 38, CEAHR/Commissie, punt 26, Tremblay e.a./Commissie, punt 60, Sodima/Commissie, punt 36.

• 26 Richtlijn (EU) 2019/1 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot toekenning van bevoegdheden aan de mededingings­autoriteiten van de lidstaten voor een doeltreffendere handhaving en ter waarborging van de goede werking van de interne markt (PbEU 2019, L 11/3).

• 27 Brook & Cseres 2021, p. 30.

• 28 Brook & Cseres 2021, p. 30.

• 29 Sped-Pro, punt 91.

• 30 K. Cseres, ‘Competition Law Enforcement Beyond the Nation-State: A Model for Transnational Enforcement Mechanisms?’, in: H.W. Micklitz & A. Wechsler (red.), The transformation of enforcement: European economic law in global perspective, Oxford: Hart Publishing, p. 319-340. K. Cseres & A. Outhuijse, ‘Parallel enforcement and accountability: the case of EU competition law’, in: M. Scholten & M. Luchtman (red.), Law Enfrocement by EU Authorities, Cheltenham: Edward Elgar Publishing, p. 82-115.

• 31 Si.mobil telekomunikacijske storitive/Commissie, punt 33.

• 32 EasyJet Airline Co. Ltd/Commissie, punt 36.

• 33 Si.mobil telekomunikacijske storitive/Commissie, punt 32; Agria Polska e.a./Commissie, punt 76-80; EasyJet Airline Co. Ltd/Commissie, punt 36.

• 34 Automec Srl/Commissie, punt 89-96.

• 35 Sped-Pro, punt 90.

• 36 Si.mobil telekomunikacijske storitive/Commissie, punt 33.

• 37 Si.mobil telekomunikacijske storitive/Commissie, punt 5.

• 38 HvJ 3 mei 2007, C-303/05, ECLI:EU:2007:261 (Advocaten voor de Wereld VZW/Leden van de Ministerraad), punt 57.

• 39 Sped-Pro, punt 92.

• 40 HvJ 25 juli 2018, C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586 (L.M.).

• 41 L.M., punt 33.

• 42 M. Borgers, ‘Putting the “trust” in antitrust: The impact of the rule of law crisis on trust between National Competition Authorities under Regulation 1/2003’, beschikbaar via https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3956532.

• 43 K.J. Cseres, ‘EU Competition Law and Democracy in the Shadow of Rule of Law Backsliding’, te verschijnen in: C. Colombo, M. Eliantonio & K. Wright (red.), The Evolving Governance of EU Competition Law in a Time of Disrup­tions: a Constitutional Perspective (Amsterdam Law School Research Paper No. 2022-05/Amsterdam Centre for European Law and Governance Research Paper No. 2022-01), Londen: Hart Publishing 2022, beschikbaar via https://ssrn.com/abstract=4032499.

• 44 Advies 2/13 van het Hof van Justitie van 18 december 2014, ECLI:EU:2014:2454 (Adviesprocedure 2/13 betreffende een verzoek om advies krachtens artikel 218(11) door de Europese Commissie).

• 45 Advies 2/13, ECLI:EU:C:2014:2454, punt 166-168.

• 46 COM/2017/835, punt 135; J. Wouters, ‘Revisiting Art. 2 TEU: A True ­Union of Values?’, European Papers – A Journal on Law and Integration 2020, nr. 1, p. 255-277.

• 47 Zoals blijkt uit het toetredingsproces van 2004 en de Kopenhagencriteria, speelt het mededingingsrecht een belangrijke rol bij de handhaving en verdediging van de democratie in de lidstaten.

• 48 Tegen het einde van de jaren negentig werd mededingingsrecht een ‘gemeenschappelijke kern’ van de EU en haar lidstaten door succesvolle markt­integratie, het proces van constitutionalisering van de EU in combinatie met sterke supranationale handhavingsmechanismen en door een toenemende convergentie van de mededingingsnormen op het niveau van de lidstaten. In tegenstelling tot de waarden van art. 2 VEU die voortbouwen op de gedeelde juridische en constitutionele tradities van de lidstaten, werd het mededingingsrecht centraal vastgesteld en ontwikkeld met verreikende bevoegdheden die ongeëvenaard waren op enig ander EU-beleidsterrein. Een expliciete herformulering van het mededingingsrecht als bouwsteen van markteconomieën en democratische samenlevingen is geformuleerd in het bestuursmechanisme van het toetredingsproces van de Midden- en Oost-Europese landen van eind jaren negentig tot de uitbreiding van 2004; zie ook Cseres 2022.

• 49 Cseres 2022; M. Bernatt, Populism and antitrust, Cambridge: Cambridge University Press 2022.

• 50 Brook & Cseres 2021. B. Van Rompuy, ‘The European Commission’s Handling of Non-priority Antitrust Complaints: An Empirical Assessment’, ­World Competition 2022, nr. 2, p. 265-294.

• 51 Agria Polska e.a./Commissie, punt 76-80.

• 52 Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PbEU 2020, L 433/1-10). De verordening heeft ten doel de begroting van de Europese Unie en de middelen in het kader van NextGenerationEU te beschermen tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat door een EU-lidstaat die negatieve gevolgen hebben voor het goed financieel beheer van de EU-begroting of de financiële belangen van de EU. ‘Brussel start procedure korten EU-geld Hongarije om rechtsstaat’, Trouw 5 april 2022.

• 53 HvJ 16 februari 2022, C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 (Hongarije en Polen/Commissie), punt 339-346.

• 54 ‘Blackbook, Corruption and State Capture in Hungary’, https://en.civitasintezet.hu/wp-content/uploads/2022/02/Black_Book_II.pdf.

• 55 In de periode 2002-2010 heeft de Hongaarse mededingingsautoriteit (HMA) achttien kartelonderzoeken bij overheidsopdrachten gestart, met een jaarlijks gemiddelde van 2,25 zaken. In de periode 2010-2022 startte de HMA slechts zeventien onderzoeken met een jaarlijks gemiddelde van 1,4 zaken. Sinds 2018 is er slechts één onderzoek gestart. Het aantal kartelonderzoeken bij overheidsopdrachten is sinds 2010 dus aanzienlijk gedaald. De besluitvormingspraktijk van de HMA op het gebied van overheidsopdrachten lijkt bijzonder bescheiden tegenover het uitzonderlijk hoge aantal onregelmatigheden dat door de Europese Commissie in die sector is gemeld.

• 56 COM/2022/614.

• 57 ‘OECD Economic Surveys: Hungary’, www.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-economic-surveys-hungary-2021_1d39d866-en.

• 58 Advies 2/13, ECLI:EU:2014:2454, punt 173.

• 59 HvJ 11 juni 2009, C-429/07, ECLI:EU:C:2009:359 (Inspecteur van de Belastingdienst/X BV).