De toekomst van het begrip ‘richting’ in de onderwijswetgeving

• 1 Inleiding

  In de Nederlandse politieke arena staat het begrip ‘richting’ als kernbegrip van de vrijheid van onderwijs opnieuw ter discussie. In de zomer van 2013 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een brief aan de Tweede Kamer gestuurd waarin hij aanstuurt op een richtingvrije planning, waardoor het mogelijk zou worden naast scholen op levensbeschouwelijke of religieuze grondslag ook scholen te stichten op basis van een didactisch of pedagogisch concept.¹xKamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164 (Brief van 12 juli 2013 als reactie op het advies van de Onderwijsraad van 5 april 2012, ‘Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief’).

  Het stelsel zoals het nu ongeveer een eeuw functioneert,²xVoor een overzicht van de geschiedenis van het stelsel van openbaar en bijzonder onderwijs, zie: S.C. van Bijsterveld, ‘Een vergeten episode uit de schoolstrijd: de ontdekking van het “openbaar” en “bijzonder” onderwijs’, Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid 2013, 3, p. 16-32; Advies Commissie Onderwijsstelsel, Bevrijd de onderwijsdieren,samengesteld onder auspiciën van de Bond KBO en de Bond KBVO, Woerden 2011, hoofdstuk 1, p. 10-15. is gebaseerd op een vorm van partnerschap tussen de rijksoverheid en de gemeentelijke overheden enerzijds en de officieel erkende richtingen op levensbeschouwelijke en religieuze grondslag anderzijds.³xS.C. van Bijsterveld, Overheid en godsdienst. Herijking van een onderlinge relatie, Nijmegen 2009, met name hoofdstuk 4 ‘Erkenning van godsdiensten: dieptestructuren in de democratische rechtsstaat’, p. 43-64, in het bijzonder p. 57. Dit stelsel is in het verleden al eerder op zijn houdbaarheid onderzocht, maar tot nu toe steeds in zijn essentie ongewijzigd in stand gebleven. Niet alleen in de politiek, ook binnen de richtingen zelf lopen al enige jaren discussies en onderzoeken naar de kenmerken en uitdrukking van de eigen identiteit, hoe die zich onderscheidt van andere erkende richtingen en welke varianten binnen die identiteit mogelijk zijn. In dit artikel wordt het begrip ‘richting’ in het licht van deze twee ontwikkelingen nader onderzocht. Omdat elke richting haar eigen bijzondere kenmerken en organisatievormen heeft, is het binnen het bestek van één artikel niet mogelijk de werking van het systeem voor alle erkende richtingen te onderzoeken. Dit artikel beperkt zich tot een van die richtingen, namelijk de rooms-katholieke. Achtereenvolgens komen aan de orde: het begrip ‘richting’ en de rol van de overheid daarbij, de organisatie van de rooms-katholieke richting, de opties en dilemma’s met betrekking tot mogelijke aanpassingen van het stelsel, en de ideeën die daarover binnen de rijksoverheid en binnen het rooms-katholieke onderwijsveld leven. Dit artikel concentreert zich op het door de overheid bekostigde basisonderwijs en voortgezet onderwijs. Het beroeps- en wetenschappelijk onderwijs blijven buiten beschouwing, en het particulier onderwijs en de mogelijkheid van thuisonderwijs komen slechts terloops aan de orde.

• 2 Het begrip ‘richting’ in de onderwijswetgeving

  Nederland heeft een uniek onderwijssysteem,⁴xE.B. Vonkeman, Identiteit in twee stappen, Zwolle 2004; met verwijzing naar Ch.L. Glenn & J. de Goof, Balancing freedom, autonomy and accountability in education, Vol. 1, Oisterwijk 2013. dat gestoeld is op de vrijheid van onderwijs (art. 23 Grondwet (Gw)). Dit systeem, zoals het nu functioneert, geeft organisaties van burgers die hun leven volgens een bepaalde religie of levensbeschouwing hebben ingericht, het recht ‘bijzondere scholen’ te stichten.⁵xIn België worden deze scholen ‘vrije scholen’ genoemd. ‘Bijzonder onderwijs’ moet niet worden verward met ‘speciaal onderwijs’ (in België: ‘buitengewoon onderwijs’); dat omvat onderwijs aan blinden, doven, moeilijk opvoedbare kinderen en zeer moeilijk opvoedbare kinderen. Dit stelsel is mede opgezet vanuit de gedachte dat de Nederlandse samenleving pluriform is en dat onderwijs meer is dan het aanleren van kennis en vaardigheden, dat de school ook een taak heeft bij de persoonlijkheidsvorming en levensbeschouwelijke verdieping, en dat daartoe het onderwijsaanbod de levensbeschouwelijke diversiteit in de samenleving zou moeten weerspiegelen. Of, zoals de Onderwijsraad het formuleert: ‘Via het stelsel schept de overheid voorwaarden voor de ontwikkeling van elk individu naar eigen geaardheid en inzicht. Daarmee schept ze ook voorwaarden voor de ontwikkeling van de samenleving als geheel.’⁶xOnderwijsraad, Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief. Nieuwe richtingen aan de vrijheid van onderwijs, Den Haag 2012, p. 10. Hierin klinkt de gedachte door dat levensbeschouwelijke vorming het algemeen belang dient omdat de verscheidenheid aan naast elkaar bestaande levensbeschouwingen een kenmerk is van de Nederlandse samenleving. Voor alle duidelijkheid: de identiteit van bijzondere scholen wordt niet in hoofdzaak tot uitdrukking gebracht door het onderwijs in de betrokken godsdienst of levensbeschouwing. Een levensbeschouwing, confessioneel of niet, omvat alle facetten van het leven en kan dus doorwerken in het hele onderwijs van de desbetreffende school, ook in andere vakken dan het vak godsdienst/levensbeschouwing.⁷xHuisman e.a., Vrijheid van stichting, p. 17. Voor het rooms-katholiek onderwijs: zie de katholieke sociale leer, die onder meer betrekking heeft op arbeid, de arbeidsorganisatie, eigendom, arm en rijk, het gezin, het milieu, vrede en veiligheid in de wereld; daarover meer in het bijzonder de volgende pauselijke encyclieken: Rerum novarum (1891, Leo XIII), Quadragesimo anno (1931, Pius XI), Humani generis (1950, Pius XII), Pacem in terris (1963, Johannes XXIII) en het meest recent nog Caritas in veritate (2009, Benedictus XVI). Voor het hindoe-onderwijs: zie het (afwijzend) advies van de Onderwijsraad d.d. 26 maart 1993 inzake het verzoek om bekostiging van een hindoeschool volgens de Arya Sanatan-richting, waarin wordt opgemerkt dat de verschillende hindoevarianten religieuze en levensbeschouwelijke achtergronden hebben die op alle terreinen van het leven doorwerken.

  De vrijheid van onderwijs is gewaarborgd in artikel 23 Gw en nader uitgewerkt in een aantal wetten, waarvan de Leerplichtwet, de Wet op het primair onderwijs (WPO) en de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) in dit verband de belangrijkste zijn. De kern van dit systeem is dat er een leerplicht bestaat, dat daarvan onder bepaalde voorwaarden ontheffing kan worden verleend, dat organisaties van burgers scholen kunnen stichten op levensbeschouwelijke grondslag, dat dit het ‘bijzonder onderwijs’ is en dat dit bijzonder onderwijs op dezelfde voet wordt bekostigd als het openbaar onderwijs, dat (althans in theorie⁸xDat opvoeding zonder levensvisie mogelijk zou zijn, is op zichzelf al een levensbeschouwelijke opvatting.) levensbeschouwelijk neutraal is.

  De vrijheid van onderwijs omvat:
  

  1. de vrijheid van richting;

  2. de vrijheid van stichting;

  3. de vrijheid van inrichting.

  Ad a

  Onder vrijheid van richting wordt de vrijheid verstaan om in het onderwijs uitdrukking te geven aan een fundamentele oriëntatie, ontleend aan een welbepaalde godsdienstige overtuiging of levensbeschouwing.⁹xOnderwijsraad 2012, p. 19. De erkenning als richting geschiedt landelijk door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, die ook voor de bekostiging zorg draagt.

  Ad b

  Vrijheid van stichting betekent dat ouders die een zodanige godsdienstige overtuiging of levensbeschouwing hebben een school mogen stichten die voor bekostiging door de overheid in aanmerking komt. In de praktijk worden bijzondere scholen altijd gesticht door rechtspersonen die tot de organisatie van de desbetreffende godsdienst of levensovertuiging behoren.¹⁰xIn 2010 heeft de bestuursrechter een uitspraak gedaan waaruit valt af te leiden dat bijzondere scholen ook kunnen worden gesticht door organisaties die niet tot de desbetreffende richting behoren. Zie hierna in paragraaf 4 onder het kopje ‘De kwestie Tytsjerksteradiel’.

  Ad c

  De vrijheid van inrichting ten slotte betekent dat het schoolbestuur binnen de erkende richting vrij is om te kiezen voor een bepaalde onderwijskundig-pedagogische visie, vrij is om de eigen huishouding en organisatie te regelen en vrij is om het beheer en het bestuur van de school naar eigen inzichten vorm te geven. Zo kan het schoolbestuur kiezen voor montessorionderwijs of daltononderwijs of, opnieuw actueel, gescheiden onderwijs voor jongens en meisjes. De keuze voor een bepaald pedagogisch-didactisch concept staat dus los van de richting.¹¹xIn zijn advies over art. 23 Gw bepleit de Onderwijsraad een ruimere interpretatie van dat artikel, waarbij het ook mogelijk is om een bijzondere school te stichten op grond van een bepaald pedagogisch-didactisch concept: Onderwijsraad 2012. Wij gaan hier in paragraaf 4 nader op in. Zoals gezegd, zullen wij ons in dit artikel bezighouden met de vrijheid van richting en dan toegepast op het rooms-katholieke onderwijs.

  Een van de voorwaarden voor bekostiging van bijzonder onderwijs is dat de betrokken religie of levensbeschouwing door de overheid als ‘richting’ in de zin van de onderwijswetgeving is erkend. Het begrip ‘richting’ is niet gedefinieerd, niet in de Grondwet¹²xHet begrip ‘richting’ werd bij de grondwetswijziging van 1917 in de Grondwet opgenomen en markeert het einde van de zogenoemde schoolstrijd. Het staat nu in art. 23 lid 5: ‘De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.’ en niet in de formele onderwijswetten. Het begrip heeft de afgelopen decennia in het erkenningsbeleid, in de adviezen van de Onderwijsraad en in de bestuursrechtelijke jurisprudentie zijn huidige inhoudelijke betekenis gekregen. In het eindrapport van de vier onderwijsdeskundigen Huisman, Laemers, Mentink en Zoontjens wordt aangetoond dat de richting oorspronkelijk geen rol speelde bij de oprichting en planning van bijzondere scholen; in de eerste jaren was er dus sprake van een ‘richtingvrije planning’.¹³xHuisman e.a., p. 17-18. Het begrip begon zijn huidige betekenis pas te krijgen in de jaren dertig van de vorige eeuw in de besluitvorming en jurisprudentie over het leerlingenvervoer. De schrijvers concluderen dat de beperking van het begrip ‘richting’ tot godsdienst en levensbeschouwing niet het gevolg was van een expliciet debat, maar er ‘onder invloed van maatschappelijke verzuiling en bezuinigingspolitiek’ ingesleten is.¹⁴xHuisman e.a., p. 58-59.
  Het begrip ‘richting’ is vanuit het oogpunt van de scheiding van kerk en staat niettemin een buitengewoon interessant concept. Het is een door de wetgever bedacht en in de jurisprudentie nader gestructureerd speelveld waarin kerk en staat, beter gezegd: religie (of levensbeschouwing) en staat, elkaar ontmoeten en op een verstandige manier met elkaar om moeten gaan. Het is ook een van de zeldzame speelvelden in het Nederlandse recht waarin de staat in de positie wordt gebracht om een religie of niet-confessionele levensbeschouwing te erkennen.¹⁵xVan Bijsterveld 2009. De erkenning van de richting gebeurt overigens niet expliciet bij een formeel ministerieel erkenningsbesluit, maar door het besluit om over te gaan tot bekostiging van de betrokken scholen. En ook al houdt die erkenning geen waardeoordeel in, het betekent wel dat de staat zich in die religie of levensbeschouwing en haar organisatie moet verdiepen om te kunnen vaststellen of aan de (hierna te bespreken) erkenningscriteria is voldaan.

  Op dit moment zijn de volgende religies en levensbeschouwingen als richting in de zin van de onderwijswetgeving erkend: rooms-katholiek onderwijs, zes denominaties van protestants onderwijs,¹⁶xAlgemeen christelijk onderwijs, evangelisch onderwijs, gereformeerd onderwijs, protestants-christelijk onderwijs, reformatorisch onderwijs en de evangelische broedergemeente. Het gaat hier dus om zes afzonderlijke (protestantse) richtingen. joods onderwijs, hindoeïstisch onderwijs, islamitisch onderwijs, antroposofisch onderwijs (de ‘vrije scholen’) en het algemeen bijzonder onderwijs.¹⁷xAlgemeen bijzonder onderwijs is te beschouwen als niet-confessioneel bijzonder onderwijs, en is inhoudelijk niet te onderscheiden van openbaar onderwijs. Het bestuur is een niet-confessionele particuliere vereniging of stichting en niet de gemeente, zoals bij het openbaar onderwijs. ‘Ook het niet hebben van een specifieke religie of levensbeschouwing wordt als (levensbeschouwelijke) richting gezien’ (Huisman e.a., p. 22). Verder heeft de Onderwijsraad de minister geadviseerd ook het humanisme te erkennen als een richting in de zin van de onderwijswetgeving.¹⁸xOnderwijsraad, advies 26 maart 2014. Dit is slechts een beperkt aantal erkende richtingen, gelet op het veel grotere aantal godsdiensten en stromingen binnen godsdiensten en levensbeschouwingen dat de Nederlandse samenleving kent. Hoeveel dat er precies zijn is niet bekend, aangezien er in Nederland geen erkennings- of registratie-eisen aan godsdiensten of levensbeschouwingen verbonden zijn. Opmerkelijk is wel dat, nu nog maar een krappe meerderheid van de Nederlandse bevolking een bepaalde godsdienst belijdt,¹⁹xH. Schmeets, Bevolkingstrends. De religieuze kaart van Nederland, 2010-2013, Den Haag/Heerlen: CBS 2014, p. 4. er in het onderwijsveld niettemin tien confessionele richtingen bestaan en slechts drie niet-confessionele.²⁰xEen vraag die zich in dit verband opdringt is nu: welke levensbeschouwing hebben dan de overige Nederlanders? Iets minder dan de helft van de bevolking, die zegt dat zij niet tot een bepaalde religie behoren, voor zover zij niet humanistisch of antroposofisch zijn? Een vraag die binnen het kader van dit artikel niet beantwoord kan worden, maar die op zichzelf wel interessant is.

  Voor de erkenning als richting in de zin van de onderwijswetgeving gelden de volgende criteria:
  

  1. er moet sprake zijn van een fundamentele oriëntatie, ontleend aan een welbepaalde godsdienstige overtuiging of levensbeschouwing,²¹xHR 6 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:6719.

  2. die zichtbaar geworteld moet zijn in de Nederlandse samenleving,²²xHuisman e.a., p. 18, met verwijzing naar AGRvS 10 november 1992, AB 1993/88.

  3. die zich in voldoende mate onderscheidt van andere erkende richtingen,²³xABRvS 11 februari 1997, AB 1998/28. en

  4. die ten slotte voldoende moet zijn uitgewerkt in de statuten, die onder meer moeten voorzien in de borging van het levensbeschouwelijk karakter of de grondslag van de school.²⁴xAdvies Onderwijsraad van 29 oktober 2010, nr. 20100251/993 (Boeddhisme als richting), p. 19.

  De vrijheid van onderwijs, zoals vervat in artikel 23 Gw, is dus niet onbeperkt. Het is niet mogelijk om voor elke godsdienst of levensbeschouwing een door de overheid bekostigde school op te richten. Zo is het niet gelukt om in Amsterdam een school op boeddhistische grondslag op te richten omdat aan twee belangrijke voorwaarden niet was voldaan. Ten eerste is het boeddhisme geen voldoende waarneembare stroming die duidelijk is ingebed in de Nederlandse samenleving, ondanks de vele Boeddhabeeldjes op de vensterbanken in Nederlandse huiskamers, in etalages van cosmeticawinkels, in restaurants, schoonheidssalons, trainingsinstituten, instituten voor mindfulness en tuincentra.²⁵xI. Vriesema, ‘Misverstand op de vensterbank’, NRC Handelsblad 15 januari 2014, p. 10-11. In dat artikel wordt opgemerkt dat de meeste bezitters van Boeddhabeelden niets hebben met welk geloof dan ook en dat van hun ideeën over boeddhisme weinig klopt. Ten tweede ontbraken in de statuten van de op te richten school specifieke bepalingen inzake het toezicht op de borging van het boeddhistisch karakter of de grondslag van de desbetreffende school. In wezen ging het hier om de vraag: wat is wel of niet boeddhistisch? Om deze redenen adviseerde de Onderwijsraad de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap het boeddhisme niet te erkennen als richting in de zin van de onderwijswetgeving.²⁶xAdvies Onderwijsraad van 29 oktober 2010, nr. 20100251/993 (Boeddhisme als richting), p. 19.
  Maar ook voor wel erkende richtingen is het niet mogelijk overal nieuwe scholen te stichten. Daarvoor gelden zeer hoge stichtingsnormen, die per gemeente verschillen en die voornamelijk betrekking hebben op het minimumaantal leerlingen dat de op te richten school gedurende een bepaald aantal jaren zal bezoeken en de afstand tot die school. Die leerlingen behoeven overigens niet allemaal tot die richting te behoren.

  Het begrip ‘richting’ in de zin van een godsdienstige overtuiging of levensbeschouwing heeft in het verleden herhaaldelijk aanleiding gegeven tot uitgebreide discussies en tot voorstellen om het begrip te verruimen of geheel los te laten, maar deze hebben niet tot concrete wetswijzigingen geleid. In de praktijk is de ‘richting’ in deze zin verstaan toch een solide en moeilijk vervangbare hoeksteen van ons bijzonder onderwijs gebleken.

  In het begin van deze paragraaf werd al opgemerkt dat de identiteit van een bijzondere school niet slechts in het godsdienstonderwijs (catechese) of het levensbeschouwelijk onderwijs (het vak godsdienst/levensbeschouwing) tot uitdrukking komt.²⁷xHet vak godsdienst/levensbeschouwing is bedoeld om (aan alle leerlingen van de school) les te geven in de godsdienst of levensbeschouwing van de eigen richting, dus op een katholieke school in de kennis van het rooms-katholieke geloof, en niet in de kennis van andere religies en levensbeschouwingen; voor dat laatste is het vak ‘geestelijke stromingen’ bedoeld. De school heeft een wereldlijke, zo men wil een seculiere kant, waarmee wordt bedoeld kennisoverdracht en persoonlijkheidsvorming (hierin scoren rooms-katholieke scholen over het algemeen goed),²⁸xOp dit punt scoren katholieke scholen traditioneel het best van alle richtingen en ook beter dan het openbaar onderwijs. Dit blijkt onder meer uit de onderwijsverslagen van de Inspectie van het Onderwijs 2008-2009, p. 37 en 2009-2010, p. 33, en ook uit de landelijke Cito-toets, zie www.parool.nl 15 september 2013. Daarmee voldoet het rooms-katholiek onderwijs aan het daartoe strekkende voorschrift van het Wetboek van Canoniek Recht, canon 806, par. 2: ‘Bestuurders van katholieke scholen dienen (…) ervoor te zorgen dat het onderricht dat in deze scholen gegeven wordt, in wetenschappelijk opzicht van goede kwaliteit is en ten minste op hetzelfde niveau staat als in andere scholen van die streek.’ en verder een levensbeschouwelijke of een religieuze kant.²⁹xDe scheiding tussen seculier en religieus is lastig in dit verband, omdat in de rooms-katholieke leer ook de seculiere aspecten geworteld zijn in de religieuze visie op de mens. Zie in dit verband de postsynodale apostolische exhortatie Christefideles laici van de paus Johannes Paulus II (1988), met name par. 15, ‘De leken-gelovigen en de seculiere karaktertrek’. De identiteit van een bijzondere school werkt door in alle vakken, met name in vakken als geschiedenis, wereldoriëntatie en bevordering van gezond gedrag, meer in het algemeen in de onderwijskwaliteit en bovenal in de sfeer en uitstraling van de school³⁰xUit het advies van de Onderwijsraad blijkt dat dit nu juist de criteria zijn op grond waarvan ouders hun schoolkeuze bepalen. Onderwijsraad 2012, p. 13. en de wijze waarop leerlingen, leerkrachten en de leden van het schoolbestuur met elkaar omgaan.

  Enkele aspecten zijn in de richtingendiscussie tot nu toe onderbelicht gebleven. Ten eerste kan worden gezegd dat de erkenning van een godsdienst of levensbeschouwing als richting een statusverhogende en daardoor emanciperende waarde heeft. Zo werd in humanistische kring al decennia lang gestreefd naar scholen op humanistische grondslag, maar pas sinds 2014 kan hiermee een begin worden gemaakt dankzij het positieve advies van de Onderwijsraad om het humanisme als richting in de zin van de onderwijswetgeving te erkennen.³¹xEr zijn op dit moment (medio 2015) overigens nog geen door de overheid bekostigde humanistische scholen. Men zou een toenemende waardering voor de erkenning als richting kunnen zien in het aantal nieuwe erkende (of bijna erkende) richtingen (evangelische richting, 1997; humanisme, 2014) en de afgewezen verzoeken om erkenning (Arya Sanatan-richting in het hindoeïsme, 1993; de koptische kerk, 2005; het boeddhisme, 2010).

  Een tweede onderbelicht aspect is dat het begrip ‘richting’ onmiskenbaar het karakter van een keurmerk heeft, dat onderdeel is van de deugdelijkheidseisen die ouders aan een school stellen. Kunnen ouders er bijvoorbeeld op vertrouwen dat een ‘school met de Bijbel’ ook werkelijk de Heilige Schrift als grondslag heeft en geen levensbeschouwing uitdraagt die daar fundamenteel mee in strijd is? Dit roept de vraag op hoe de grondslag van de school in de zin van het levensbeschouwelijke keurmerk wordt bewaakt en getoetst. En voorziet het stelsel in instrumenten om misbruik van het keurmerk tegen te gaan? Wij hebben hiervoor gezien dat de aanwezigheid van instrumenten om het levensbeschouwelijke karakter of de grondslag van de school te bewaken een van de vereisten voor erkenning is. Uitgangspunt hierbij is en blijft dat de staat zelf geen van de richtingen boven de ander mag bevoordelen en voor de erkenning van deze richtingen geen inhoudelijke maatstaven toepast en ook niet kan toepassen. Kan de staat dan een levensbeschouwelijk keurmerk verlenen, zo niet, wie doet dit dan wel en hoe wordt dit bewaakt en beschermd? Wij zullen deze vragen hierna aan de hand van de rooms-katholieke richting pogen te beantwoorden en onderzoeken hoe het partnerschap tussen kerk en staat hier functioneert.

• 3 Het partnerschap staat-kerk toegepast op de rooms-katholieke richting

  Rooms-katholieke scholen werden door de overheid al bekostigd lang voordat het begrip ‘richting’ als bekostigingscriterium werd toegepast en in de jurisprudentie zijn huidige structuur had gekregen. De Rooms-Katholieke Kerk heeft dus nooit de procedure hoeven doorlopen die voor nieuwe richtingen geldt: een onderzoek door de Onderwijsraad of het rooms-katholieke geloof voldoet aan de in paragraaf 2 geformuleerde erkenningscriteria en wordt gevolgd door een positief advies van de Onderwijsraad aan de minister. Dat betekent natuurlijk niet dat de erkenningscriteria niet op de Rooms-Katholieke Kerk van toepassing zijn. Het is eerder zo dat de bestuursrechter en de Onderwijsraad zich door de vanouds bestaande en feitelijk ‘erkende’ religieuze richtingen tot de inmiddels klassieke, eerder geformuleerde erkenningscriteria hebben laten inspireren.

  Voor het hierna volgende is met name het vierde criterium van belang: het bewaken van de religieuze of levensbeschouwelijke grondslag. Rooms-katholieke schoolbesturen hebben statuten waarin de grondslag duidelijk is uitgewerkt en die met name voorzien in de borging van de religieuze en levensbeschouwelijke grondslag van de onder dat bestuur ressorterende scholen. Anders dan het boeddhisme in het hiervoor gegeven voorbeeld voorziet de rooms-katholieke richting wel in structuren om het rooms-katholieke karakter of de grondslag van een school te borgen. Volgens het kerkelijk recht komt die taak toe aan de plaatselijke residerende bisschop.³²xWetboek van Canoniek Recht, canon 803, par. 3, en canon 806, par. 1. Canon 803, par. 1, bepaalt: ‘Onder een katholieke school wordt verstaan een school die door het bevoegd kerkelijk gezag of een publieke kerkelijke rechtspersoon bestuurd wordt, of die door het kerkelijk gezag in een geschreven document als zodanig erkend is.’

  De Nederlandse kerkprovincie is sinds 1955 ingedeeld in zeven bisdommen.³³xHet aartsbisdom Utrecht en zes suffragane bisdommen: Groningen-Leeuwarden, Haarlem-Amsterdam, ’s-Hertogenbosch, Roermond, Breda en Rotterdam. De plaatselijke residerende bisschop is als enige bevoegd te bepalen welke school in zijn bisdom het predicaat ‘rooms-katholiek’ mag voeren en onder welke voorwaarden een school als zodanig erkend wordt. Dat is dus niet de verantwoordelijkheid van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, die de school bekostigt. De minister beoordeelt alleen of er sprake is van een richting op basis van de eerdergenoemde vier criteria. De rooms-katholieke godsdienst voldoet aan deze vier criteria en is dus een richting in de zin van de onderwijswetgeving.³⁴xDe erkenning als richting door de minister is in beginsel permanent: er is wel of niet sprake van een welbepaalde godsdienst of levensbeschouwing die zichtbaar geworteld is in de Nederlandse samenleving. De erkenning door de bisschop dat een school rooms-katholiek is, moet hiervan duidelijk worden onderscheiden en is in beginsel voor revisie vatbaar, al blijkt dat in de praktijk niet voor te komen.

  Vervolgens moet er een ‘bevoegd gezag’ zijn, het schoolbestuur, dat de school opricht en in stand houdt, dat de leerkrachten benoemt en ontslaat. Dit is vrijwel altijd een stichting, maar ook de vereniging als rechtsvorm komt voor. Uit de statuten van deze stichting of vereniging moet blijken hoe de rooms-katholieke grondslag van de school is uitgewerkt en hoe de rooms-katholieke identiteit wordt geborgd. Het is wezenlijk voor de scheiding van kerk en staat, zoals dit is vervat in artikel 2:2 van het Burgerlijk Wetboek, dat de minister geen bemoeienis heeft met de organisatie van een kerkgenootschap, in dit geval de Rooms-Katholieke Kerk. De minister kan dus niet besluiten dat een ander orgaan dan de bisschop zou moeten of kunnen bepalen welke school het predicaat rooms-katholiek mag voeren. Dat zou een inbreuk zijn op de vrijheid van godsdienst en op het beginsel van de scheiding van kerk en staat. De minister is evenmin bevoegd, en ook niet gekwalificeerd, om te beoordelen of het onderwijs aan een door hem bekostigde rooms-katholieke school inhoudelijk in lijn is met de rooms-katholieke leer. Feitelijk conformeert de minister zich dus aan het oordeel van de plaatselijke bisschoppen. Dit is een ideaaltypisch voorbeeld van hoe het beginsel van scheiding van kerk en staat in de praktijk kan functioneren. De vrijheid van richting is dan ook een belangrijk aspect van de scheiding van kerk en staat en de vrijheid van godsdienst.

  In de praktijk is de situatie in Nederland echter aanmerkelijk gecompliceerder. Op 4 juni 1966 hebben de Nederlandse bisschoppen hun taken inzake het katholiek onderwijs, in het bijzonder het recht van erkenning van katholieke scholen, toevertrouwd aan een seculiere instantie, de vereniging Nederlandse Katholieke Schoolraad (NKSR). De NKSR is een forum voor het katholiek onderwijs, in 1910 opgericht in Den Haag en thans gevestigd in Woerden. Het was vanouds het aanspreekpunt van het katholieke onderwijs voor de rijksoverheid en is dat nog steeds. De NKSR had oorspronkelijk een klerikaal karakter. Het bestuur bestond uit vijf priesters, later uitgebreid met katholieke ouders en docenten. In 1964 werd de NKSR ingrijpend gereorganiseerd en gedeklerikaliseerd, waarbij de landelijke organisaties van katholieke schoolbesturen (de besturenbonden), docenten en ouders een meer invloedrijke positie kregen. Dit loslaten van de zorg voor het katholieke onderwijs werd gedaan door de toenmalige aartsbisschop van Utrecht, kardinaal Alfrink, met de inmiddels legendarische woorden ‘Tua res agitur’ (‘Het is uw zaak’).³⁵xHet Schoolbestuur, mei/juni 1966; L.A. Struik, Katholiek onderwijs in de tijd van Willem I tot Paars, Oegstgeest 1998, p 75; C. Mennen, Eigen schuld, dikke bult!, www.mennenpr.nl/eigenschuld.html. Dat was een halfjaar na de afsluiting van het Tweede Vaticaans Concilie (1962-1965) en daarom niet zonder betekenis.³⁶xIn een van de belangrijkste conciliedocumenten, de dogmatische constitutie over de kerk Lumen Gentium, wordt uiteengezet dat de lekengelovigen zijn geroepen tot het apostolaat en tot de heiligheid (hoofdstuk IV). Maar die apostolische taken gaan niet zover dat zij kerkrechtelijke bevoegdheden van bisschoppen kunnen overnemen.

  Deze overdracht van bevoegdheden aan de NKSR bleek van de aanvang af tot onenigheid en discussie te leiden, zowel binnen de bisschoppenconferentie als binnen de NKSR, in het bijzonder over de kerkrechtelijke vraag of de bisschoppen hun exclusieve bevoegdheden op het gebied van het katholiek onderwijs eigenlijk wel kónden overdragen (delegeren),³⁷xDeze passage is ontleend aan Struik 1998, p. 97 en 98. en over de vraag wat de inhoud en het karakter van het rooms-katholiek onderwijs zou moeten zijn. Met name de besturenbonden wilden daar graag een eigen invulling aan geven en zich onttrekken aan wat zij zagen als een vorm van kerkelijke bevoogding. Deze toestand van onenigheid en verwarring heeft meer dan twintig jaar geduurd.

  Een door de bisschoppen ingestelde commissie van wereldlijke en kerkelijke juristen onder leiding van prof. mr. E. Hirsch Ballin bracht hierover in 1985 advies uit. Deze commissie oordeelde dat volgens het kerkelijk recht delegatie (dus overdracht) van de exclusieve bisschoppelijke bevoegdheden met betrekking tot het katholiek onderwijs niet mogelijk is,³⁸xBisdom Roermond, Algemeen reglement, toelichting. maar dat de bisschoppen, als zij dat in unanimiteit besluiten, deze bevoegdheden wel mogen mandateren. Geen delegatie dus, wel mandaat.³⁹xHet kerkelijk recht ken alleen de rechtsfiguur delegatie, maar daarbij worden geen bevoegdheden overgedragen, zoals bij delegatie in het Nederlandse recht. In die zin moest het ‘Tua res agitur’ van kardinaal Alfrink dus worden verstaan. De NKSR heeft dus nooit de kerkrechtelijke bevoegdheid van erkenning onder eigen verantwoordelijkheid uitgeoefend, maar altijd in mandaat. Maar de besturenbonden binnen de NKSR wilden helemaal geen delegatie, en al helemaal geen mandaat. Zij wilden eigenstandig invulling kunnen geven aan het begrip ‘katholiciteit’. Begrijpelijk dus dat de NKSR niet blij was met het advies van de commissie-Hirsch Ballin. Er was een tweede juristencommissie voor nodig, ditmaal onder leiding van prof. mr. W.C.L. van der Grinten, om criteria te ontwikkelen voor het begrip ‘katholiciteit’.

  Het mandaat aan de NKSR is thans vervat in het Algemeen Reglement voor het Katholiek Onderwijs, kortweg het ARKO.⁴⁰xDe bewogen geschiedenis van de NKSR en de totstandkoming van het ARKO worden uitvoerig beschreven in Struik 1998, p. 75 en 76. Het werd vastgesteld in de bisschoppenvergadering van 16 juni 1987 en trad in de plaats van eerder bestaande landelijke reglementen. Sinds 1 januari 1996⁴¹xIn 1987 besloot de toenmalige bisschop van Roermond, mgr. Gijsen, buiten het verband van het ARKO te blijven en stelde voor het bisdom Roermond een afzonderlijk reglement vast. Op 1 januari 1996 heeft zijn opvolger, de huidige bisschop van Roermond mgr. Wiertz, zich alsnog bij het ARKO aangesloten. is het ARKO voor heel Nederland bepalend voor de erkenning van rooms-katholieke scholen (dat wil zeggen: de toekenning van het predicaat ‘katholiek’) en daarmee voor de bekostiging door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, én voor de inhoud van het rooms-katholiek onderwijs in Nederland. Dat de toekenning van het predicaat ‘katholiek’ een exclusieve bevoegdheid is van de bisschoppen blijkt al uit de considerans (de overwegingen) van het ARKO, waarin expliciet wordt verwezen naar de canons 803 en 806 van het Wetboek van Canoniek Recht inzake de exclusieve bevoegdheden van de diocesane bisschoppen op het punt van het katholiek onderwijs.⁴²xZoals eerder besproken kunnen deze bevoegdheden niet worden overgedragen. In de considerans lezen wij ook wat de reden was voor het mandaat aan de NKSR: de Nederlandse onderwijswetgeving kent een centrale regelgeving en centraal overleg en vraagt daarom een belangenbehartiging van het katholiek onderwijs op landelijk niveau.⁴³xARKO, considerans, vijfde overweging. Dat is een valide reden, al had dit natuurlijk ook anders opgelost kunnen worden, bijvoorbeeld door een van de bisschoppen aan te wijzen (of te mandateren) als vertegenwoordiger van de bisschoppenconferentie op het gebied van het onderwijs. Inmiddels is dit ook zo gebeurd. Sinds 22 februari 2013 is een deel van het mandaat aan de NKSR weer ingetrokken, namelijk het recht van erkenning. Dit recht is thans toebedeeld aan de referent voor het onderwijs van de bisschoppenconferentie, op dit moment mgr. J. Hendriks, hulpbisschop van Haarlem-Amsterdam. Daarmee hebben de bisschoppen het recht van erkenning weer naar zich toe getrokken.

  Artikel 1 ARKO bepaalt wat formeel onder katholiek onderwijs wordt verstaan: dat is elke vorm van onderwijs die door of namens het bevoegd kerkelijk gezag wordt bestuurd of als zodanig is erkend. Het ‘bevoegd kerkelijk gezag’ wordt gevormd door de gezamenlijke Nederlandse bisschoppen. Artikel 2 ARKO bepaalt dat onderwijsinstellingen die het predicaat ‘katholiek’ voeren of wensen te voeren, de erkenning behoeven door of namens het bevoegd kerkelijk gezag; ingevolge artikel 6 ARKO is daarvoor de schriftelijke goedkeuring van de statuten door de NKSR vereist. Ingevolge artikel 7 ARKO kan een eerder verleende erkenning door het bestuur van de NKSR worden ingetrokken indien de instelling naar het oordeel van het bestuur van de NKSR niet langer voldoet aan de criteria waarop de erkenning is verleend.⁴⁴xIn de praktijk wordt hierop niet gecontroleerd en dat betekent dat een eenmaal afgegeven erkenning in beginsel permanent is. Hiermee raken wij aan de kern van het probleem. In het hierna volgende wordt hier meer uitgebreid op ingegaan.

  Samengevat: een school mag zich katholiek noemen als zij door de Nederlandse Katholieke Schoolraad, en sinds 22 februari 2013 door de referent voor het onderwijs van de bisschoppenconferentie, als zodanig is erkend. De NKSR vervult hierin een sleutelrol, zij het dat tot 2013 de besluiten van de NKSR, dus elke erkenning of intrekking van een erkenning, steeds in mandaat namens het ‘bevoegd kerkelijk gezag’, dus namens de zeven Nederlandse bisschoppen, werden genomen.
  Van belang is ook de toelichting bij het ARKO, die duidelijk maakt dat het reglement moet worden verstaan in de geest van het Tweede Vaticaans Concilie (1962-1965), waarbij uitdrukkelijk worden genoemd de dogmatische constitutie over de kerk Lumen Gentium, met name hoofdstuk IV (over de leken), de decreten Christus Dominus⁴⁵xHet decreet over het herderlijk ambt van de bisschoppen in de kerk. en Apostolicam Actuositatem⁴⁶xHet decreet over het lekenapostolaat. en de verklaring Gravissimum Educationis.⁴⁷xVerklaring over de christelijke opvoeding. Volgens de toelichting behoren deze documenten voor de NKSR en zijn leden uitgangspunt te zijn van hun werken en streven en daarmee ook voor de katholieke scholen die door de NKSR als katholiek zijn erkend.

• 4 Nieuwe politieke ontwikkelingen en dilemma’s

  Recentelijk hebben zich in juridisch en beleidsmatig opzicht enkele ontwikkelingen voorgedaan die de rigiditeit van het bestaande stelsel op termijn zouden kunnen doorbreken. Hoe onderling tegenstrijdig deze feiten ook mogen zijn, ze zouden een nieuwe dynamiek kunnen brengen in het vastgelopen stelsel en daarmee mogelijkheden openen voor een authentiek en vernieuwd bijzonder onderwijs, waarin de onderscheiden identiteiten duidelijk herkenbaar worden uitgedragen. Wij zullen die ontwikkelingen hier kort analyseren en in paragraaf 6 in hun onderlinge samenhang van commentaar voorzien.

  1 Het advies van de Onderwijsraad over artikel 23 Gw

  Zowel binnen het onderwijsveld als bij de overheid is er het groeiend besef dat het stelsel is vastgelopen.⁴⁸xDat het stelsel rigide is, wordt door de Onderwijsraad erkend; zie Onderwijsraad 2012, p. 27: ‘het stelsel zit op slot’. Een van de punten van kritiek op de gangbare interpretatie van het begrip ‘richting’ is dat het stelsel in zijn huidige vorm geen recht doet aan de veel grotere pluriformiteit van de Nederlandse samenleving.⁴⁹xOnderwijsraad 2012, p. 11. Met name voor godsdiensten en levensbeschouwingen die nieuw zijn in de Nederlandse samenleving blijkt het moeilijk om als richting in de zin van de onderwijswetgeving erkend te worden, onder meer omdat het veel tijd kost om een brede inbedding in de samenleving te realiseren. Dit was voor de Tweede Kamer een van de redenen om de Onderwijsraad te verzoeken een gezaghebbende interpretatie te geven van artikel 23 Gw. Op 5 april 2012 bracht de Onderwijsraad het gevraagde advies uit.⁵⁰xOnderwijsraad 2012.

  In dat advies concludeert de Onderwijsraad dat artikel 23 Gw ook in deze tijd van grote waarde is. Het duale stelsel, bijzonder onderwijs naast openbaar onderwijs, heeft door de jaren heen een goede basis geboden voor keuzevrijheid én sociale binding in een pluriforme samenleving. Die functies heeft het artikel nog steeds. Het artikel hoeft daarom niet te worden aangepast. Wel moet het ruimer moet worden geïnterpreteerd om beter te passen in de moderne tijd.⁵¹xOnderwijsraad 2012, p. 35.
  Zo zou het ook mogelijk moeten zijn scholen te stichten op basis van pedagogische visies of op basis van relatief nieuwe levensbeschouwelijke overtuigingen in ons land.⁵²xOnderwijsraad 2012, p. 7. Voldoende is dat een nieuw te stichten school voldoende leerlingen weet te trekken. Verder zou de richting periodiek getoetst moeten worden aan de wens van de ouders, waarbij het mogelijk moet zijn de richting uit te breiden, aan te passen of van richting te veranderen, dit alles in goed overleg tussen het bevoegd gezag (het schoolbestuur, dat eigenaar is van de richting) en de oudergeleding van de medezeggenschapsraad.⁵³xOnderwijsraad 2012, p. 55.
  Een consequentie van die voorgestelde verruiming, zo stelt de Onderwijsraad, vereist dat het begrip ‘richting’ in de onderwijswetgeving niet wordt ‘verruimd’, maar wordt geschrapt.⁵⁴xOnderwijsraad 2012, p. 44-45. De Onderwijsraad stelt dus een richtingvrije planning voor.

  2 Godsdienstonderwijs op openbare scholen

  Het recht op godsdienstonderwijs en humanistisch vormend onderwijs op openbare scholen is geregeld in artikel 50 en 51 WPO, althans voor kinderen van wie de ouders dat willen. Alleen de bekostiging is afhankelijk van een jaarlijkse subsidiebeschikking. Op 30 mei 2013 hebben de minister en staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een brief met bezuinigingsvoorstellen naar de Tweede Kamer gestuurd. In de bijlage bij die brief wordt voorgesteld deze subsidie met ingang van 2015 te schappen.⁵⁵xKamerstukken II 2012/13, 33650, 1. De bijlage maakt geen deel uit van dit Kamerstuk. Zie ook Trouw 30 mei 2013. Ouders die toch willen dat hun kinderen godsdienstonderwijs krijgen, kunnen daarvoor terecht bij het bijzonder onderwijs, aldus de bewindslieden. Bij de behandeling van die brief is door de leden Voordewind (CU), Rog (CDA), Bisschop (SGP) en Van Meenen (D66) een motie ingediend,⁵⁶xKamerstukken II 2012/13, 33650, 5. die op 4 juli 2013 met grote meerderheid werd aanvaard. Het bezuinigingsvoorstel is hiermee voorlopig van de baan. Duidelijk is dat godsdienstonderwijs op openbare scholen kan rekenen op brede steun in de Tweede Kamer.

  3 De kwestie Tytsjerksteradiel

  In de vorige paragraaf is uiteengezet dat het predicaat ‘katholiek’ alleen mag worden gevoerd door een school die is erkend door het kerkelijk gezag. In 2008 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap echter de stichting van een katholieke school in Tytsjerksteradiel aanvaard, zonder dat deze door de NKSR of de bisschop van Groningen-Leeuwarden als katholieke school was erkend. Wat was hier het geval? In deze casus was het niet werkelijk de bedoeling om een nieuwe rooms-katholieke school te stichten, maar wel een bijzondere school op basis van een bepaald pedagogisch concept, dat wordt aangeduid als ‘persoonlijk onderwijs’. Zoals al eerder in deze bijdrage is toegelicht, wordt een pedagogisch of didactisch concept (bijvoorbeeld montessori of jenaplan) voor het bijzonder onderwijs niet als een richting beschouwd.
  Toch komt het steeds vaker voor dat er bijzondere scholen met een bepaald pedagogisch of didactisch concept worden gesticht, waarbij dan een bepaalde richting als ‘gastheer’ wordt gezocht, zoals Huisman c.s. dit noemen.⁵⁷xHuisman e.a., p. 19. Daarvoor worden de gemeentelijke scholenplannen onderzocht op ‘witte plekken’, dat wil zeggen ruimtes voor een bepaalde richting die in de desbetreffende scholenplannen nog niet voorkomt. Zo bleek er in de gemeente Tytsjerksteradiel nog een ‘witte plek’ te zijn voor een rooms-katholieke school. Begrijpelijk, want daar wonen vrijwel geen katholieken. De Stichting Tjalling Koopmans College heeft daar gebruik van gemaakt voor het stichten van een rooms-katholieke school met ‘persoonlijk onderwijs’ als pedagogisch concept.
  Tegen het besluit van de minister om die school te bekostigen is bezwaar en beroep aangetekend door enkele schoolbesturen in de desbetreffende regio, die bevreesd waren voor concurrentie van deze nieuwe school, echter niet door de NKSR of de bisschop van Groningen-Leeuwarden. In het ingestelde beroep is hier met name het volgende argument van belang: de minister had niet zonder nader onderzoek mogen uitgaan van de richting ‘rooms-katholiek’, zo stelden de schoolbesturen, omdat de Stichting Tjalling Koopmans College geen toestemming heeft gekregen van de Rooms-Katholieke Kerk (i.c. de NKSR of de bisschop van Groningen-Leeuwarden) om dat predicaat te voeren. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft de beroepen ongegrond verklaard en met betrekking tot dit argument overwogen: ‘Het is niet aan de minister om in het kader van een aanvraag als de onderhavige een eigen, van hetgeen uit de statuten blijkt afwijkend, oordeel te geven over de godsdienstige of levensbeschouwelijke aard of doelstelling van de desbetreffende stichting.’⁵⁸xABRvS 1 december 2010, 201005269/1/H2, ECLI:NL:RVS:2010:BO5738.
  Dat is juist geformuleerd, maar het is een ondeugdelijk argument. Juist omdat de minister niet bevoegd is een oordeel te geven over de godsdienstige of levensbeschouwelijke aard of doelstelling van de desbetreffende stichting, is de minister evenmin bevoegd het predicaat rooms-katholiek te verlenen. Dat mag alleen de bevoegde instantie van de erkende richting doen, en dat is de residerende bisschop van Groningen-Leeuwarden of (in mandaat) de NKSR. De minister is hiermee getreden in de bevoegdheden van de Rooms-Katholieke Kerk. De ABRvS had langs de weg van marginale toetsing kunnen vaststellen dat de statuten van de Stichting Tjalling Koopmans College niet door de bevoegde instantie waren goedgekeurd. Dat is iets wezenlijk anders dan een inhoudelijk oordeel over ‘de godsdienstige of levensbeschouwelijke aard of doelstelling van de desbetreffende stichting’.

  Hiermee is niet alleen het beginsel van de scheiding van kerk en staat feitelijk geschonden, maar ook de vrijheid van godsdienst. Het komt erop neer dat de minister van mening is dat ook een andere instantie dan de bisschop kan bepalen of een school wel of niet rooms-katholiek is. Wij komen hier in paragraaf 6 nader op terug.

• 5 Ontwikkelingen binnen het rooms-katholieke onderwijsveld

  In de vorige paragraaf zijn enkele ontwikkelingen binnen het domein van de overheid geschetst. In deze paragraaf wordt onderzocht of het begrip ‘richting’ ook nog steeds voldoet aan de verwachtingen binnen de erkende richtingen, in dit geval binnen de rooms-katholieke richting.

  Zeker is dat binnen de officieel erkende richtingen over het onderwijsstelsel breed wordt gediscussieerd, met name ook in het rooms-katholieke onderwijsveld. De katholieke onderwijsbonden hebben zelfs een adviescommissie in het leven geroepen die hierover een rapport heeft uitgebracht. In deze paragraaf bespreken wij achtereenvolgens het advies van de onderwijsbonden getiteld Bevrijd de onderwijsdieren, het Signumdebat in Noord-Brabant en enkele initiatieven van ouders die zich in de katholiciteit van het bijzonder onderwijs niet meer herkennen.

  1 Het advies van de rooms-katholieke onderwijsbonden

  In september 2011 heeft de Advies Commissie Onderwijsstelsel in opdracht van de landelijke katholieke onderwijsbonden Bond KBO en Bond KBVO een advies uitgebracht met als titel Bevrijd de onderwijsdieren,⁵⁹xAdvies Commissie Onderwijsstelsel 2011. waarin het begrip ‘richting’ centraal staat. De adviescommissie onderschrijft de conclusies van de commissie-Dijsselbloem uit 2007 dat de overheid zich de afgelopen jaren te veel met het onderwijs heeft bemoeid⁶⁰xAdvies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 30. Deze toenemende overheidsbemoeienis is ook in lijn met de bevindingen van R. Bronneman-Helmers: zie R. Bronneman-Helmers, Overheid en onderwijsbestel. Beleidsvorming rond het Nederlandse onderwijsstelsel (1990-2010), Den Haag: SCP 2011, p. 47. en dat deze toenemende bemoeienis door de onderwijsorganisaties is geaccepteerd. Hierdoor zijn de onderwijsorganisaties feitelijk verstatelijkt en zijn daarmee de agenda van de overheid gaan voeren, ‘een agenda overigens die in belangrijke mate door het economische belang is gevoed en neoliberaal is getoonzet, de taal van links en rechts’.⁶¹xAdvies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 32. De adviescommissie waarschuwt voor de negatieve gevolgen daarvan, met verwijzing naar onderzoek in het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. De neoliberale gedachte gaat ervan uit dat concurrentie tussen scholen en de keuzevrijheid van ouders de mechanismen zijn die kwaliteit opstuwen. Maar uit onderzoek in de VS blijkt dat er een reëel gevaar is dat scholen zo in een ongelijke positie komen. Een aantal krijgt de wind in de zeilen, maar andere krijgen last van een negatieve spiraal. De eerste groep trekt de gemotiveerde ouders en kinderen, de tweede groep scholen blijft zitten met mensen die veel moeilijker zijn te bereiken. Door principes uit de zakenwereld in het onderwijs toe te passen is het stelsel van goede, lokaal gewortelde scholen, die aan allen kansen boden, verdwenen.⁶²xAdvies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 33. De adviescommissie adviseert een nieuwe invulling van het oude begrip ‘civil society’. De oorsprong daarvan ligt in het natuurrecht, dat aansluit bij het katholieke denken over mens-zijn in gemeenschap en subsidiariteit. De overheid moet niet van bovenaf sturen, maar initiatieven van onderaf respecteren en stimuleren en zo nodig steunen.⁶³xAdvies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 34. Het stelsel van het bijzonder onderwijs is bij uitstek in dit denken geworteld. De adviescommissie stelt zich op het standpunt dat er zonder richting geen onderwijsvrijheid kan bestaan.⁶⁴xAdvies Commissie Onderwijsstelsel 2011, hoofdstuk 8, p. 37 e.v.

  De adviescommissie komt dus tot een andere conclusie dan de Onderwijsraad in zijn advies over artikel 23 Gw, dat een halfjaar later zou verschijnen. Ook de adviescommissie is van mening dat artikel 23 Gw niet gewijzigd hoeft te worden, maar dat een ruimere uitleg wenselijk is. Maar anders dan de Onderwijsraad stelt zij een herinterpretatie van het begrip richting voor.⁶⁵xAdvies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 39. De adviescommissie is van mening dat het veel eenvoudiger is het stelsel te veranderen door een ‘sluipenderwijs aanpassen/veranderen via wet en regelgeving’.⁶⁶xAdvies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 4. Wel stelt zij strengere eisen aan een pedagogisch concept als grondslag voor een bijzondere school. Het moet dan gaan om een ‘samenhangend pedagogisch concept, gestoeld op een mensbeeld dat vormgevend is aan onderwijs en opvoeding’.⁶⁷xAdvies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 39.

  De adviescommissie kiest duidelijk voor een ‘bevrijding’ van het begrip ‘richting’, waarbij het weer mogelijk wordt van onderop katholieke scholen te stichten (zoals dit vijftig jaar geleden ook was), dicht bij de ouders, de kinderen, de buurt en, ook al wordt dit niet vermeld, de parochie.

  2 Het Signumdebat

  In de praktijk blijkt de katholieke identiteit voor sommige scholen en schoolbesturen eerder een hinderlijke ballast dan een vreugdevolle uitdaging. In januari 2012 vierde het rooms-katholieke schoolbestuur Signum in Den Bosch zijn honderdjarig bestaan, ter gelegenheid waarvan een jubileumboek werd uitgegeven.⁶⁸xR. Mees-Huibers, 100 jaar Signum, Den Bosch 2012. In dat boek kondigt bestuursvoorzitter Jan Timmers aan dat het schoolbestuur de rooms-katholieke identiteit wil opgeven en ook de banden met de rooms-katholieke kerk officieel wil verbreken. Verder geeft hij aan dat geen van de Signumscholen nog aan catechese doet. Wel zou hij in de statuten de grondslag gewijzigd willen zien in joods-christelijk. Dat zou neerkomen op een verzoek om erkenning van een nieuwe levensbeschouwelijke richting. In het voorgaande is al aangetoond dat het binnen het huidige stelsel niet eenvoudig is om een nieuwe richting erkend te krijgen. In datzelfde boek komt een oud-bestuurder van Signum aan het woord, die zich afvraagt hoe je katholiek onderwijs zou moeten geven als de leerkrachten niet meer katholiek zijn. Een andere oud-bestuurder verklaart dat hij geen enkele directeur meer kent die het Onze Vader kan bidden.⁶⁹xN. van Dam, ‘Brabants schoolbestuur haalt RK van de gevel’, Onderwijsblad 2013, p. 30. De verbleking van de identiteit van bijzondere scholen (niet alleen van katholieke) valt buiten het bestek van dit artikel.

  3 Nieuwe initiatieven

  In verscheidene regio’s in Nederland slaan rooms-katholieke ouders de handen ineen om nieuwe katholieke scholen op te richten, omdat zij zich niet herkennen in de katholiciteit van de bestaande bijzondere scholen, die te ver afstaat van de wereldkerk. Zij hebben daarbij open katholieke scholen op het oog waar ook niet-katholieke leerlingen van harte welkom zijn. Er zijn daartoe strekkende initiatieven binnen de Franstalige gemeenschap in de regio Den Haag; in de regio Amsterdam hebben Nederlandstalige ouders de Stichting Eduforma⁷⁰xwww.eduforma.nl. opgericht, en in de regio Tilburg loopt een project voor een op te richten John Henry Newman-school.⁷¹xwww.jhnewmanschool.nl. Deze initiatieven worden deels geïnspireerd door succesvolle projecten van de Fomento Onderwijs Groep⁷²xwww.fomento.edu. in het buitenland, waarbij ouders op eigen kracht particuliere scholen hebben opgericht die buitengewoon succesvol zijn en lange wachtlijsten hebben; de leerlingen zijn vaak in meerderheid niet-katholiek, het bestuur, het management en de leerkrachten echter wel. Deze scholen worden gekenmerkt door een zeer sterke ouderparticipatie en een hoge motivatie bij de leerlingen en de docenten. De initiatiefnemers van de John Henry Newman-school hebben inmiddels afgezien van het plan om een door de overheid bekostigde rooms-katholieke school op te richten en hebben besloten tot oprichting van een particuliere katholieke school. Hier zien wij een voorbeeld van een initiatief van onderop dat stukloopt op de rigiditeit van het systeem.

• 6 Beschouwende opmerkingen

  In de vorige paragrafen zijn de ontwikkelingen binnen het domein van de overheid en het rooms-katholieke onderwijsveld geschetst. Hoe moeten wij deze ontwikkelingen waarderen?
  Zowel de Onderwijsraad als de Advies Commissie Onderwijsstelsels wil een verruiming van de mogelijkheid om bijzondere scholen te stichten. Maar in de manier om dat te bereiken staan zij lijnrecht tegenover elkaar. Volgens het advies van de Onderwijsraad kunnen de confessionele scholen gewoon blijven voortbestaan en zou het ook in de toekomst mogelijk moeten blijven scholen te stichten op levensbeschouwelijke en religieuze grondslag. Het lijkt alsof de Onderwijsraad op twee gedachten hinkt. Hij spreekt grote waardering uit voor het naast elkaar bestaan van bijzonder onderwijs en openbaar onderwijs. Maar het begrip ‘richting’ wordt losgelaten, geschrapt. De Onderwijsraad adviseert een richtingvrije planning. Dat betekent feitelijk het einde van het bijzonder onderwijs zoals wij dat nu kennen.
  Het katholieke onderwijsveld denkt daar heel anders over. De Advies Commissie Onderwijsstelsels wil het richtingbegrip juist behouden en verruimd toepassen.

  Inmiddels heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op het advies van de Onderwijsraad gereageerd. Dat is gebeurd bij brief aan de Tweede Kamer van 12 juli 2013.⁷³xKamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164. In die brief kondigt de staatssecretaris aan dat hij aanstuurt op een stelsel van richtingvrije planning in lijn met de aanbevelingen van de Onderwijsraad. Bij deze beleidsvoorstellen kunnen de volgende kanttekening worden geplaatst.

  Anders dan in het afgewogen advies van de Onderwijsraad is in de brief van de staatssecretaris weinig waardering te lezen voor de verdiensten van het duale stelsel en al helemaal niet voor het bijzonder onderwijs. De Onderwijsraad lijkt ervan uit te gaan dat het duale stelsel zoals wij dat nu kennen, blijft voorbestaan, ook als het begrip ‘richting’ in de wetgeving wordt geschrapt. De staatssecretaris merkt op dat hij ‘[n]et als de Onderwijsraad’ een voorstander is van het principe van richtingvrije planning,⁷⁴xKamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164, p. 5. maar zijn voorstellen gaan veel verder en geven onverhuld aan dat hij voor de toekomst van het richtingbegrip af wil. Zo wil hij het veranderen van de grondslag van de school (het ‘van kleur verschieten’) vergemakkelijken door het introduceren van een systeem waarbij een simpele melding aan de minister volstaat.⁷⁵xKamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164, p. 4. ‘Toepassing van deze regel in het primair onderwijs betekent dat een school die “van kleur wil verschieten” niet langer voor de nieuwe grondslag moet aantonen te voldoen aan de stichtingsnorm.’⁷⁶xKamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164, p. 4. In deze visie kan die nieuwe grondslag dus ook een pedagogisch of didactisch concept zijn. In deze processen, alsook in processen van verzelfstandiging van scholen door afsplitsing uit een groter bestuurlijk verband, wil hij de positie van ouders (tegenover het bevoegd gezag) versterken door de landelijke geschillencommissie initiatieven te laten toetsen.⁷⁷xKamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164, p. 4. En ten slotte wil hij de positie van ouders bij het tot stand komen van openbare scholen versterken door hen het initiatiefrecht te geven voor het laten stichten van een openbare school. Daarvoor zouden vijftig ouderverklaringen voldoende zijn.⁷⁸xKamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164, p. 5. Dat is aanmerkelijk minder dan de stichtingsnorm voor een bijzondere school.
  De staatssecretaris denkt dat dit beleid tot gevolg zal hebben dat het scholenbestand beter zal aansluiten op de sterk geseculariseerde samenleving.⁷⁹xKamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164, p. 4.
  In zijn brief zegt de staatssecretaris verder dat kwalitatieve misstanden nooit mogen worden gelegitimeerd met een beroep op de vrijheid van onderwijs. Dat is een te waarderen standpunt, maar wel het slechtst denkbare argument om het huidige richtingbegrip los te laten. Uit de inspectierapporten blijkt juist dat bijzondere scholen op het punt van onderwijskwaliteit beter scoren dan openbare scholen, zoals wij hiervoor hebben gezien.
  Ook op andere punten gaan de voorstellen van de staatssecretaris verder dan de adviezen van de Onderwijsraad. Zo heeft de Onderwijsraad geen knelpunten gevonden bij het recht van bijzondere scholen om hun grondslag te bewaken en ziet hij geen noodzaak tot invoering van een algemene acceptatieplicht of afschaffing van het recht leraren te selecteren. Ook voor het voornemen om de enkelefeitconstructie in de Algemene wet gelijke behandeling af te schaffen ziet de Onderwijsraad onvoldoende noodzaak (p. 38). Verder wil de Onderwijsraad ook de mogelijkheid van thuisonderwijs behouden. De staatssecretaris wijkt op deze punten af van het advies van de Onderwijsraad, maar wil wel een acceptatieplicht en wil het thuisonderwijs afschaffen.

  Een ander punt is het voorstel om de subsidie voor godsdienstonderwijs op openbare scholen af te schaffen. Als deze maatregel werkelijk wordt doorgevoerd, zou dit te zijner tijd kunnen leiden tot een toeloop van het openbaar onderwijs naar bijzondere scholen en dus ook naar het rooms-katholiek onderwijs. De bewindslieden gaan er daarbij van uit dat catechese in het bijzonder onderwijs goed geregeld is. In de praktijk is dit echter geenszins vanzelfsprekend.

  Veel zorgwekkender is de onhandige uitspraak van de bestuursrechter in de zaak Tytsjerksteradiel. Uit deze uitspraak wordt in elk geval duidelijk dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap niet op de hoogte is welke instantie bevoegd is de katholiciteit van een onderwijsinstelling te erkennen. Hiermee is niet alleen het beginsel van scheiding van kerk en staat geschonden, maar ook de vrijheid van onderwijs. Feitelijk neemt de bestuursrechter hiermee al een voorschot op de richtingvrije planning. Maar de uitspraak staat ook op gespannen voet met de vrijheid van godsdienst, zoals vervat in artikel 9 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM). In zijn uitspraak van 9 juli 2013⁸⁰xEHRM 9 juli 2013, zaak 2330/09 (Sindicatul ‘păstorul cel bun’/Romania), r.o. 136. overweegt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dat religies traditioneel bestaan in de vorm van georganiseerde structuren. Wanneer het gaat om een dergelijke organisatie van een godsdienstige gemeenschap, is het gevestigde jurisprudentie van het EHRM dat artikel 9 EVRM moet worden uitgelegd in het licht van artikel 11, dat verenigingen beschermt tegen ongerechtvaardigde staatsbemoeienis. En dat is hier aan de orde. Feitelijk heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap beslist dat een ander orgaan dan de residerende bisschop bevoegd is een katholieke school te erkennen, anders gezegd, het predicaat of kwaliteitskeurmerk ‘katholiek’ toe te kennen. Dit was ernstig genoeg om hierover een zaak aan te spannen bij het EHRM. Wellicht dat zich hiervoor in de toekomst een nieuwe kans aanbiedt.

  Over het rapport Bevrijd de onderwijsdieren kan nog worden opgemerkt dat het ten aanzien van de herders van de kerk een merkwaardige distantie in acht neemt. Het rapport maakt melding van een ‘kloof’ tussen de reële praktijk van de scholen en de leerstellingen van de kerk⁸¹xAdvies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 27. en geeft aan dat het katholiek onderwijs soms ‘last’ heeft van de standpunten die worden ingenomen door de kerkelijke hiërarchie.⁸²xAdvies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 44. Dit punt wordt in het rapport niet verder uitgewerkt, maar het maakt duidelijk dat er binnen het rooms-katholieke onderwijsveld sprake is van verdeeldheid in het denken over de eigen katholieke identiteit, wat de identiteit zelf uiteindelijk niet ten goede komt. Ook is het merkwaardig dat het rapport geen melding maakt van de status van het ARKO.

• 7 Conclusies en aanbevelingen

  Wij beschikken in Nederland over een magnifiek onderwijssysteem, waarbij bijzondere scholen op dezelfde voet worden bekostigd als openbare scholen. Dit systeem is ingegeven vanuit de wijsheid dat onderwijs meer is dan het overdragen van kennis, en verder dat de veelheid van naast elkaar bestaande levensbeschouwingen in Nederland het algemeen belang dient, dat de staat zelf geen van deze levensbeschouwingen, in dit geval de richtingen, boven de ander mag bevoordelen en voor de erkenning van deze richtingen geen inhoudelijke maatstaven toepast en ook niet kan toepassen. Het zijn de richtingen zelf die over de inhoud van hun geloof en hun levensbeschouwing kunnen oordelen. Voor de rooms-katholieke richting zijn daarvoor de Catechismus van de Katholieke Kerk en het gezag van de paus en de bisschoppen in hoge mate bepalend.

  Vaststaat dat rooms-katholieke scholen in Nederland goed scoren in het wereldlijke aspect, dat wil zeggen het geven van goed onderwijs in de zin van het overdragen van kennis en het aanleren van competenties en vaardigheden. Dat moet ook zo blijven.

  De bevoegdheid om toe te zien op de katholiciteit van katholieke scholen is door de bisschoppen in goed vertrouwen gemandateerd aan de Nederlandse Katholieke Schoolraad. Alleen het kerkelijke recht van erkenning van rooms-katholieke scholen hebben de Nederlandse bisschoppen op 22 februari 2013 weer naar zich toe getrokken, hetgeen ook geheel in lijn is met het kerkelijk recht. De Nederlandse Katholieke Schoolraad heeft de taak getrouw uitvoering te geven aan dit eervolle mandaat, in lijn met de dogmatische constitutie Lumen Gentium van het Tweede Vaticaans Concilie.

  Het is goed dat over de richtingen een debat gevoerd wordt. Uit de rapporten die hierover zijn uitgebracht, blijkt onomstotelijk dat het stelsel in zijn huidige vorm is vastgelopen, maar ook dat het begrip ‘richting’ in verruimde vorm perspectieven voor de toekomst biedt. Wel is het goed dat ook in haar verruimde toepassing de verbinding met een gedeelde visie op de mens voorop blijft staan.

  Voor de rooms-katholieke identiteit is het van belang dat de bonden erin slagen de door henzelf geconstateerde kloof met de wereldkerk de overbruggen. Ook de bisschoppen hebben daarbij een verantwoordelijkheid. De toelichting bij het nog steeds van kracht zijnde ARKO, waarin verwezen wordt naar vier belangrijke documenten van het Tweede Vaticaans Concilie, biedt daarvoor voldoende aanknopingspunten.

  Van de in het voorgaande besproken adviezen verdient het voorstel van de Advies Commissie Onderwijsstelsels om het begrip ‘richting’ te behouden en te verruimen alle steun. Dit biedt de beste perspectieven voor initiatieven van ouders om een katholieke school te stichten die de verbinding legt met de herders van de wereldkerk. Daarmee komen wij weer in de buurt van de civil society, waarin het bijzonder onderwijs zo duidelijk zijn wortels had.
  Ten slotte is het van belang dat de bisschoppen en de NKSR het gesprek aangaan met de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om te voorkomen dat er in de toekomst meer katholieke scholen worden gesticht zonder erkenning door of namens het kerkelijk gezag.

Noten

• 1 Kamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164 (Brief van 12 juli 2013 als reactie op het advies van de Onderwijsraad van 5 april 2012, ‘Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief’).

• 2 Voor een overzicht van de geschiedenis van het stelsel van openbaar en bijzonder onderwijs, zie: S.C. van Bijsterveld, ‘Een vergeten episode uit de schoolstrijd: de ontdekking van het “openbaar” en “bijzonder” onderwijs’, Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid 2013, 3, p. 16-32; Advies Commissie Onderwijsstelsel, Bevrijd de onderwijsdieren,samengesteld onder auspiciën van de Bond KBO en de Bond KBVO, Woerden 2011, hoofdstuk 1, p. 10-15.

• 3 S.C. van Bijsterveld, Overheid en godsdienst. Herijking van een onderlinge relatie, Nijmegen 2009, met name hoofdstuk 4 ‘Erkenning van godsdiensten: dieptestructuren in de democratische rechtsstaat’, p. 43-64, in het bijzonder p. 57.

• 4 E.B. Vonkeman, Identiteit in twee stappen, Zwolle 2004; met verwijzing naar Ch.L. Glenn & J. de Goof, Balancing freedom, autonomy and accountability in education, Vol. 1, Oisterwijk 2013.

• 5 In België worden deze scholen ‘vrije scholen’ genoemd. ‘Bijzonder onderwijs’ moet niet worden verward met ‘speciaal onderwijs’ (in België: ‘buitengewoon onderwijs’); dat omvat onderwijs aan blinden, doven, moeilijk opvoedbare kinderen en zeer moeilijk opvoedbare kinderen.

• 6 Onderwijsraad, Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief. Nieuwe richtingen aan de vrijheid van onderwijs, Den Haag 2012, p. 10.

• 7 Huisman e.a., Vrijheid van stichting, p. 17. Voor het rooms-katholiek onderwijs: zie de katholieke sociale leer, die onder meer betrekking heeft op arbeid, de arbeidsorganisatie, eigendom, arm en rijk, het gezin, het milieu, vrede en veiligheid in de wereld; daarover meer in het bijzonder de volgende pauselijke encyclieken: Rerum novarum (1891, Leo XIII), Quadragesimo anno (1931, Pius XI), Humani generis (1950, Pius XII), Pacem in terris (1963, Johannes XXIII) en het meest recent nog Caritas in veritate (2009, Benedictus XVI). Voor het hindoe-onderwijs: zie het (afwijzend) advies van de Onderwijsraad d.d. 26 maart 1993 inzake het verzoek om bekostiging van een hindoeschool volgens de Arya Sanatan-richting, waarin wordt opgemerkt dat de verschillende hindoevarianten religieuze en levensbeschouwelijke achtergronden hebben die op alle terreinen van het leven doorwerken.

• 8 Dat opvoeding zonder levensvisie mogelijk zou zijn, is op zichzelf al een levensbeschouwelijke opvatting.

• 9 Onderwijsraad 2012, p. 19. De erkenning als richting geschiedt landelijk door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, die ook voor de bekostiging zorg draagt.

• 10 In 2010 heeft de bestuursrechter een uitspraak gedaan waaruit valt af te leiden dat bijzondere scholen ook kunnen worden gesticht door organisaties die niet tot de desbetreffende richting behoren. Zie hierna in paragraaf 4 onder het kopje ‘De kwestie Tytsjerksteradiel’.

• 11 In zijn advies over art. 23 Gw bepleit de Onderwijsraad een ruimere interpretatie van dat artikel, waarbij het ook mogelijk is om een bijzondere school te stichten op grond van een bepaald pedagogisch-didactisch concept: Onderwijsraad 2012. Wij gaan hier in paragraaf 4 nader op in.

• 12 Het begrip ‘richting’ werd bij de grondwetswijziging van 1917 in de Grondwet opgenomen en markeert het einde van de zogenoemde schoolstrijd. Het staat nu in art. 23 lid 5: ‘De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.’

• 13 Huisman e.a., p. 17-18. Het begrip begon zijn huidige betekenis pas te krijgen in de jaren dertig van de vorige eeuw in de besluitvorming en jurisprudentie over het leerlingenvervoer.

• 14 Huisman e.a., p. 58-59.

• 15 Van Bijsterveld 2009.

• 16 Algemeen christelijk onderwijs, evangelisch onderwijs, gereformeerd onderwijs, protestants-christelijk onderwijs, reformatorisch onderwijs en de evangelische broedergemeente. Het gaat hier dus om zes afzonderlijke (protestantse) richtingen.

• 17 Algemeen bijzonder onderwijs is te beschouwen als niet-confessioneel bijzonder onderwijs, en is inhoudelijk niet te onderscheiden van openbaar onderwijs. Het bestuur is een niet-confessionele particuliere vereniging of stichting en niet de gemeente, zoals bij het openbaar onderwijs. ‘Ook het niet hebben van een specifieke religie of levensbeschouwing wordt als (levensbeschouwelijke) richting gezien’ (Huisman e.a., p. 22).

• 18 Onderwijsraad, advies 26 maart 2014.

• 19 H. Schmeets, Bevolkingstrends. De religieuze kaart van Nederland, 2010-2013, Den Haag/Heerlen: CBS 2014, p. 4.

• 20 Een vraag die zich in dit verband opdringt is nu: welke levensbeschouwing hebben dan de overige Nederlanders? Iets minder dan de helft van de bevolking, die zegt dat zij niet tot een bepaalde religie behoren, voor zover zij niet humanistisch of antroposofisch zijn? Een vraag die binnen het kader van dit artikel niet beantwoord kan worden, maar die op zichzelf wel interessant is.

• 21 HR 6 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:6719.

• 22 Huisman e.a., p. 18, met verwijzing naar AGRvS 10 november 1992, AB 1993/88.

• 23 ABRvS 11 februari 1997, AB 1998/28.

• 24 Advies Onderwijsraad van 29 oktober 2010, nr. 20100251/993 (Boeddhisme als richting), p. 19.

• 25 I. Vriesema, ‘Misverstand op de vensterbank’, NRC Handelsblad 15 januari 2014, p. 10-11. In dat artikel wordt opgemerkt dat de meeste bezitters van Boeddhabeelden niets hebben met welk geloof dan ook en dat van hun ideeën over boeddhisme weinig klopt.

• 26 Advies Onderwijsraad van 29 oktober 2010, nr. 20100251/993 (Boeddhisme als richting), p. 19.

• 27 Het vak godsdienst/levensbeschouwing is bedoeld om (aan alle leerlingen van de school) les te geven in de godsdienst of levensbeschouwing van de eigen richting, dus op een katholieke school in de kennis van het rooms-katholieke geloof, en niet in de kennis van andere religies en levensbeschouwingen; voor dat laatste is het vak ‘geestelijke stromingen’ bedoeld.

• 28 Op dit punt scoren katholieke scholen traditioneel het best van alle richtingen en ook beter dan het openbaar onderwijs. Dit blijkt onder meer uit de onderwijsverslagen van de Inspectie van het Onderwijs 2008-2009, p. 37 en 2009-2010, p. 33, en ook uit de landelijke Cito-toets, zie www.parool.nl 15 september 2013. Daarmee voldoet het rooms-katholiek onderwijs aan het daartoe strekkende voorschrift van het Wetboek van Canoniek Recht, canon 806, par. 2: ‘Bestuurders van katholieke scholen dienen (…) ervoor te zorgen dat het onderricht dat in deze scholen gegeven wordt, in wetenschappelijk opzicht van goede kwaliteit is en ten minste op hetzelfde niveau staat als in andere scholen van die streek.’

• 29 De scheiding tussen seculier en religieus is lastig in dit verband, omdat in de rooms-katholieke leer ook de seculiere aspecten geworteld zijn in de religieuze visie op de mens. Zie in dit verband de postsynodale apostolische exhortatie Christefideles laici van de paus Johannes Paulus II (1988), met name par. 15, ‘De leken-gelovigen en de seculiere karaktertrek’.

• 30 Uit het advies van de Onderwijsraad blijkt dat dit nu juist de criteria zijn op grond waarvan ouders hun schoolkeuze bepalen. Onderwijsraad 2012, p. 13.

• 31 Er zijn op dit moment (medio 2015) overigens nog geen door de overheid bekostigde humanistische scholen.

• 32 Wetboek van Canoniek Recht, canon 803, par. 3, en canon 806, par. 1. Canon 803, par. 1, bepaalt: ‘Onder een katholieke school wordt verstaan een school die door het bevoegd kerkelijk gezag of een publieke kerkelijke rechtspersoon bestuurd wordt, of die door het kerkelijk gezag in een geschreven document als zodanig erkend is.’

• 33 Het aartsbisdom Utrecht en zes suffragane bisdommen: Groningen-Leeuwarden, Haarlem-Amsterdam, ’s-Hertogenbosch, Roermond, Breda en Rotterdam.

• 34 De erkenning als richting door de minister is in beginsel permanent: er is wel of niet sprake van een welbepaalde godsdienst of levensbeschouwing die zichtbaar geworteld is in de Nederlandse samenleving. De erkenning door de bisschop dat een school rooms-katholiek is, moet hiervan duidelijk worden onderscheiden en is in beginsel voor revisie vatbaar, al blijkt dat in de praktijk niet voor te komen.

• 35 Het Schoolbestuur, mei/juni 1966; L.A. Struik, Katholiek onderwijs in de tijd van Willem I tot Paars, Oegstgeest 1998, p 75; C. Mennen, Eigen schuld, dikke bult!, www.mennenpr.nl/eigenschuld.html.

• 36 In een van de belangrijkste conciliedocumenten, de dogmatische constitutie over de kerk Lumen Gentium, wordt uiteengezet dat de lekengelovigen zijn geroepen tot het apostolaat en tot de heiligheid (hoofdstuk IV). Maar die apostolische taken gaan niet zover dat zij kerkrechtelijke bevoegdheden van bisschoppen kunnen overnemen.

• 37 Deze passage is ontleend aan Struik 1998, p. 97 en 98.

• 38 Bisdom Roermond, Algemeen reglement, toelichting.

• 39 Het kerkelijk recht ken alleen de rechtsfiguur delegatie, maar daarbij worden geen bevoegdheden overgedragen, zoals bij delegatie in het Nederlandse recht.

• 40 De bewogen geschiedenis van de NKSR en de totstandkoming van het ARKO worden uitvoerig beschreven in Struik 1998, p. 75 en 76.

• 41 In 1987 besloot de toenmalige bisschop van Roermond, mgr. Gijsen, buiten het verband van het ARKO te blijven en stelde voor het bisdom Roermond een afzonderlijk reglement vast. Op 1 januari 1996 heeft zijn opvolger, de huidige bisschop van Roermond mgr. Wiertz, zich alsnog bij het ARKO aangesloten.

• 42 Zoals eerder besproken kunnen deze bevoegdheden niet worden overgedragen.

• 43 ARKO, considerans, vijfde overweging.

• 44 In de praktijk wordt hierop niet gecontroleerd en dat betekent dat een eenmaal afgegeven erkenning in beginsel permanent is. Hiermee raken wij aan de kern van het probleem. In het hierna volgende wordt hier meer uitgebreid op ingegaan.

• 45 Het decreet over het herderlijk ambt van de bisschoppen in de kerk.

• 46 Het decreet over het lekenapostolaat.

• 47 Verklaring over de christelijke opvoeding.

• 48 Dat het stelsel rigide is, wordt door de Onderwijsraad erkend; zie Onderwijsraad 2012, p. 27: ‘het stelsel zit op slot’.

• 49 Onderwijsraad 2012, p. 11.

• 50 Onderwijsraad 2012.

• 51 Onderwijsraad 2012, p. 35.

• 52 Onderwijsraad 2012, p. 7.

• 53 Onderwijsraad 2012, p. 55.

• 54 Onderwijsraad 2012, p. 44-45.

• 55 Kamerstukken II 2012/13, 33650, 1. De bijlage maakt geen deel uit van dit Kamerstuk. Zie ook Trouw 30 mei 2013.

• 56 Kamerstukken II 2012/13, 33650, 5.

• 57 Huisman e.a., p. 19.

• 58 ABRvS 1 december 2010, 201005269/1/H2, ECLI:NL:RVS:2010:BO5738.

• 59 Advies Commissie Onderwijsstelsel 2011.

• 60 Advies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 30. Deze toenemende overheidsbemoeienis is ook in lijn met de bevindingen van R. Bronneman-Helmers: zie R. Bronneman-Helmers, Overheid en onderwijsbestel. Beleidsvorming rond het Nederlandse onderwijsstelsel (1990-2010), Den Haag: SCP 2011, p. 47.

• 61 Advies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 32.

• 62 Advies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 33.

• 63 Advies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 34.

• 64 Advies Commissie Onderwijsstelsel 2011, hoofdstuk 8, p. 37 e.v.

• 65 Advies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 39.

• 66 Advies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 4.

• 67 Advies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 39.

• 68 R. Mees-Huibers, 100 jaar Signum, Den Bosch 2012.

• 69 N. van Dam, ‘Brabants schoolbestuur haalt RK van de gevel’, Onderwijsblad 2013, p. 30. De verbleking van de identiteit van bijzondere scholen (niet alleen van katholieke) valt buiten het bestek van dit artikel.

• 70 www.eduforma.nl.

• 71 www.jhnewmanschool.nl.

• 72 www.fomento.edu.

• 73 Kamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164.

• 74 Kamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164, p. 5.

• 75 Kamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164, p. 4.

• 76 Kamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164, p. 4. In deze visie kan die nieuwe grondslag dus ook een pedagogisch of didactisch concept zijn.

• 77 Kamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164, p. 4.

• 78 Kamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164, p. 5.

• 79 Kamerstukken II 2012/13, 33400 VIII, 164, p. 4.

• 80 EHRM 9 juli 2013, zaak 2330/09 (Sindicatul ‘păstorul cel bun’/Romania), r.o. 136.

• 81 Advies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 27.

• 82 Advies Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 44.