Scheiding van kerk en staat in het onderwijsrecht

• 1 Eerste debat: de grondwettelijke regeling van de financiële gelijkstelling

  ‘Al moge het waar zijn dat de tegenwoordige Grondwet financieele gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs toelaat, hetgeen ondergeteekende intusschen betwijfelt, dan wordt daarmede niet uitgemaakt dat het voorstel tot Grondwetsherziening overbodig zoude zijn. Gelijk terecht in het Voorlopig Verslag wordt opgemerkt, ligt de kern van dat voorstel in de oplegging der verplichting aan den wetgever tot de financieele gelijkstelling over te gaan. Bij onveranderde handhaving van het Grondwetsartikel wordt de schoolstrijd bestendigd, bij aanneming van het regeringsvoorstel beëindigd.’

  Aldus de regering in de op 1 september 1916 verschenen memorie van antwoord bij het voorstel tot herziening van het onderwijsartikel in de Grondwet.¹xJ.B. Kan, Handelingen over de herziening der Grondwet. Eerste Deel, Den Haag 1916, p. 632. Deze woorden maken duidelijk waar het in de kern bij de grondwettelijke beslechting van de politieke schoolstrijd – de onderwijspacificatie van 1917 – om draaide: de financiële gelijkstelling tussen het openbaar en bijzonder lager onderwijs, thans geregeld in artikel 23 lid 7 Grondwet. Tot op de dag van vandaag is deze bepaling uniek in de wereld van het recht. Geen enkel land kent een dergelijke constitutionele waarborg voor burgers of hun organisaties,²xIn de woorden van A. Postma in zijn bespreking van de oratie van P. Cliteur, getiteld ‘De neutrale staat, het bijzonder onderwijs en de multiculturele samenleving’, NTOR 2005, 1, p. 40. die erop neerkomt dat de wetgever wordt opgedragen het leerplichtig bijzonder onderwijs dat even deugdelijk is als het openbaar onderwijs, ‘naar dezelfde maatstaf’ uit de openbare kas te bekostigen.³xZie de tekst van art. 23 lid 6 en 7 Grondwet, die sinds 1917 niet is gewijzigd.

  Met deze regeling gaf de grondwetgever van 1917 een geheel nieuwe uitwerking aan het principe van scheiding van kerk en staat in vergelijking met die bij de grondwettelijke regeling van 1848, toen de basis voor het huidige duale onderwijssysteem van openbaar onderwijs en bijzonder onderwijs werd gelegd. In 1848 erkende de grondwetgever dat Nederland een land van minderheden was met uiteenlopende opvattingen over onderwijs en opvoeding, maar hij zag de bekostiging van het bijzonder onderwijs niet als een taak van de overheid. Uitsluitend het levensbeschouwelijk neutraal openbaar onderwijs, dat van overheidswege werd gegeven en alomtegenwoordig was (‘Er wordt overal in het Rijk van overheidswege voldoend openbaar lager onderwijs gegeven’), was ‘een voorwerp van de aanhoudende zorg der Regering’.⁴xVerder daarover D. Mentink & B.P. Vermeulen, Artikel 23 Grondwet. Toelichting op het grondwetsartikel over onderwijs mede aan de hand van ontwikkelingen in wetgeving, internationaal recht en jurisprudentie, Den Haag 2007, p. 24 e.v.

  Voor wat het confessioneel bijzonder onderwijs betreft volstond de grondwetgever van 1848 met een uitwerking van de staatkundige scheiding van kerk en staat die in overeenstemming was met de klassiek-liberale visie op de verhouding tussen burger en staat.⁵xIn algemene zin J. de Bruijn, ‘Kerk en staat – historisch. De verhouding tussen kerk en staat in Nederland (1579-2003)’, in: L.C. van Drimmelen & T.J. van der Ploeg (red.), Kerk en recht, Utrecht 2004, p. 59. Zie over deze grondrechtsconceptie M.C. Burkens, Algemene leerstukken van grondrechten naar Nederlands constitutioneel recht, Zwolle 1989, p. 29 e.v. In deze visie is de staat inhoudelijk afzijdig ten opzichte van fundamentele vrijheden, rechten en verantwoordelijkheden van zowel individuele burgers als private organisaties en biedt de constitutie tegelijkertijd bescherming tegen staatsschending ervan. Zo werd in 1848 het grondwetsartikel, naast de vrijheid van onderwijs, uitgebreid met het recht tot vergadering en vereniging. Wat de vrijheid van onderwijs betreft regelde de grondwetgever dat particulieren zonder overheidsvergunning een bijzondere school naar eigen inzicht en op eigen kosten in het leven mochten roepen en – binnen marginale door de overheid getrokken grenzen – konden inrichten (‘Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezigt der overheid…’).⁶xIn de kern het huidige tweede lid van art. 23 Grondwet. Vanuit welke motieven dit vrije onderwijs werd opgericht, was geen zaak van de staat. Of zoals de regering het in de memorie van toelichting bij het voorstel voor het nieuwe onderwijsartikel verwoordde: er kan een vrij onderwijs zijn ‘dat bij sommigen op den grond van eene bepaalde leer kan zijn gevestigd, bij anderen op eene mededinging met het openbaar onderwijs berust, en zoo doende ijver, inspanning en verbetering uitlokt’.⁷xHandelingen van de Regering en de Staten-Generaal over de herziening van de Grondwet 1847-1848, Eerste Deel, Den Haag 1848, p. 392. Dus niet alleen bijzonder onderwijs met een bepaalde godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag, maar ook bijzondere scholen die door onderwijzers om meestal economische redenen werden opgericht. Bij deze categorie manifesteerde de vrijheid van onderwijs zich in de vorm van het individuele recht op vrije arbeidskeuze, welke categorie in die dagen een aanzienlijk deel van de bijzondere scholen naast ‘kerkelijk onderwijs, gezindte- of secte-school’ omvatte,⁸xIn de termen van de in 1848 nog vigerende schoolwet van 1806: de scholen der eerste klasse. Eerst in 1857 kreeg de nieuwe grondwettelijke regeling van openbaar en bijzonder onderwijs haar wettelijke vormgeving (de schoolwet-Van der Brugghen). Zo waren er eind 1868 op een bestand van 1085 bijzondere scholen niet minder dan 405 scholen van ‘ondernemende onderwijzers’ die voor eigen rekening werden gehouden. Daarover J.E. van Renesse, Het lager onderwijs in Nederland sedert 1857, Haarlem 1886, p. 27. om met Thorbecke te spreken.⁹xHandelingen II 1870/71, 63e zitting, 16 mei 1871.

  In 1917 voegde de grondwetgever aan deze klassieke onderwijsvrijheid een sociaal-liberaal beginsel toe, dat erop toeziet dat de overheid een positieve verplichting heeft het bijzonder onderwijs in ondersteunende en faciliterende zin zo veel mogelijk recht te doen. Daarmee erkende de grondwetgever dat in een pluralistisch land met ver uiteenlopende opvattingen van ouders over opvoeding en onderwijs,¹⁰xZie over de genoemde twee complementaire beginselen D. Mentink & B.P. Vermeulen, ‘Rechtsstaat, pluriformiteit, integratie: enkele actuele ontwikkelingen in en voor het onderwijsrecht’, NTOR 2005, 3, p. 129-131. de vrijheid van onderwijs zowel tegenover als door de overheid gerealiseerd moest worden. Daarbij stond zowel het belang van de godsdienst voor verschillende bevolkingsgroepen als de eenheid van het land voorop. Het werd als een verantwoordelijkheid van de overheid voor het gemeenschappelijke welzijn van het land gezien dat alle ouders gelijk zouden worden behandeld, ook die ouders die niet voor het neutrale overheidsonderwijs kozen, zonder ‘ongelijke verdeeling van lasten’ die als ‘eene onrechtvaardigheid’ werd gevoeld.¹¹xKan 1916, p. 632 en 636. Verder in algemene zin Ch. Samkalden, ‘De staat van de godsdienstvrijheid – de staat vrij van godsdienst? Godsdienstvrijheid en scheiding van kerk en staat in rechtstheorie en rechtsvergelijking’, NJCM-Bulletin 2004, p. 592. Aldus een tussenmodel van scheiding van kerk en staat, waarin de overheid neutraal is in het gelijkwaardig behandelen van de verschillende godsdienstige en niet-godsdienstige stromingen in een onderwijsbestel, en voorts particulier (bijzonder) onderwijs financiert ter verwezenlijking van algemeen maatschappelijke doeleinden.¹²xZie over de te onderscheiden kerk/staat-modellen naast Samkalden 2004, p. 591 e.v., B.P. Vermeulen & M.J. Kanne, ‘Kerk en staat en de mensenrechten’, in: Van Drimmelen & Van der Ploeg (red.) 2004, p. 70-73, en voorts W. van der Burg, Het ideaal van de neutrale staat. Inclusieve, exclusieve en compenserende visies op godsdienst en cultuur (oratie Erasmus Universiteit Rotterdam), Den Haag 2009, p. 38 e.v.

• 2 Tweede debat: het huidige type openbare school in 1857 geboren

  Bij de grondwetsherziening van 1848 werd de basis voor het huidige duale onderwijsbestel van openbaar en bijzonder onderwijs gelegd. Wat het openbaar onderwijs betreft werkte de grondwetgever het beginsel van de scheiding van kerk en staat in twee bepalingen uit. Het derde lid van artikel 194 Grondwet bepaalde dat het openbaar (lager) onderwijs van overheidswege werd gegeven, terwijl het tweede lid het neutrale karakter verwoordde: ‘De inrigting van het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienstige begrippen, door de wet geregeld.’
  Deze nieuwe grondwettelijke kenmerken van het openbaar onderwijs kregen hun eerste legislatieve uitwerking in de schoolwet-Van der Brugghen van 1857.¹³xWet van 13 augustus 1857, Stb. 1857, 103. Artikel 3 gaf het criterium van de ‘eigenaar’: ‘Openbare scholen zijn die, opgerigt en onderhouden door de gemeenten, de provinciën en het Rijk, afzonderlijk of gezamenlijk; de overige zijn bijzondere scholen.’ Het eerste lid van artikel 16 voegde daaraan toe dat de openbare school toegankelijk was ‘voor alle kinderen, zonder onderscheid van godsdienstige gezindheid’, terwijl artikel 23 over het karakter van het openbaar onderwijs zei: ‘Het schoolonderwijs wordt, onder het aanleeren van gepaste en nuttige kundigheden, dienstbaar gemaakt aan de ontwikkeling van de verstandelijke vermogens der kinderen en aan hunne opleiding tot alle Christelijke en maatschappelijke deugden.’

  2.1 Welk type openbare school?

  Deze wettelijke regeling lijkt vanzelfsprekend in het licht van de grondwettelijke regeling van 1848. Maar, zo kan men zich afvragen, waarom moest het dan bijna tien jaar duren voordat deze schoolwet er kwam? Gezien het belang van de vrijheid van onderwijs viel immers te verwachten dat de wet zo snel mogelijk na 1848 tot stand zou komen. Echter, de politieke werkelijkheid was heel wat gecompliceerder. De schoolwet van 1857 was de uitkomst van een van de meest principiële beraadslagingen in het parlement op onderwijsgebied. Een lange weg van vier ontwerpen, verdeeld over drie kabinetten, moest worden afgelegd om overeenstemming te bereiken over het type openbare school zoals we dat nu kennen. Was Nederland geen christelijke natie (meer)? Moest de openbare school per definitie een ‘gemengde’ school voor iedereen zijn, of zouden openbare scholen ook opgesplitst kunnen worden in openbare gezindtescholen, al dan niet met het alternatief van een facultatieve splitsing van de gemengde, neutrale school naargelang de plaatselijke omstandigheden in protestantse of katholieke delen van ons land?¹⁴xMentink & Vermeulen 2007, p. 25-26. Volgens de regering was er geen bepaling in het grondwetsartikel ‘die tot zoo veel wisseling van denkbeelden en verschillende beschouwingen aanleiding heeft gegeven’.¹⁵xKamerstukken II 1854/55, III, nr. 3, p. 49.
  Het principiële debat over de inrichting van de openbare school kon ontstaan omdat in de Grondwet van 1848 een positieve aanwijzing betreffende het karakter van de openbare school ontbrak. De grondwetgever maakte geen keuze in de rol van de staat bij de ‘eerbiediging van ieders godsdienstige begrippen’. Hij gaf slechts de parameters waarbinnen de politiek haar keuze voor het type openbare school kon maken. En voor die keuze was doorslaggevend het karakter van de natie dat men politiek voor ogen had en waarover de opvattingen tussen confessionelen, conservatieven en liberalen in die tijd ver uiteenliepen.¹⁶xA.A. de Bruin, Het ontstaan van de schoolstrijd (proefschrift RU Leiden), 1985, p. 209-235. De nieuwe nationale staat moest in die periode na 1848 als het ware nog zijn nieuwe vormgeving vinden. Of zoals Thorbecke het treffend onder woorden bracht: de Grondwet van 1848 gaf niet meer dan ‘de voorwaarden van een nationalen Staat; het beginsel van leven en wasdom’.¹⁷xI. de Haan, Het beginsel van leven en wasdom. De constitutie van de Nederlandse politiek in de negentiende eeuw, Amsterdam 2003, p. 16.

  2.2 Het compromis van 1857

  De eerste poging om het nieuwe grondwetsartikel over onderwijs uit te werken in een nieuwe lager onderwijswet dateert van 1849.¹⁸xHet zgn. ontwerp-De Kempenaer (minister van Binnenlandse Zaken), ingediend op 3 september 1849, Kamerstukken II 1849/50, XLIX, nr. 1-3. Bij de aanbieding van het ontwerp benadrukte de regering haar moeilijke positie. Naar haar mening was het volstrekt onmogelijk een wettelijke regeling te vervaardigen die de algemene goedkeuring kon wegdragen. De opvattingen over de hoofdbeginselen ervan liepen daarvoor te ver uiteen.¹⁹xMemorie van toelichting, p. 259. De regering verkoos de neutrale openbare school waarin de band tussen godsdienst en openbaar onderwijs werd doorgesneden. Of zoals in de memorie van toelichting valt te lezen: ‘De openbare school moet op een, aan alle godsdienstig onderwijs vreemd, volkomen onzijdig standpunt staan: dan alleen voldoet men aan het grondwettig voorschrift en worden eindelooze twisten voorkomen.’²⁰xMemorie van toelichting, p. 263.
  Het wetsontwerp kreeg veel kritiek, vooral uit de hoek van degenen die uitgingen van de gedachte dat Nederland (nog steeds) een christelijke natie was en pleitten voor de afzonderlijke, gesplitste openbare school voor protestanten, katholieken en dergelijke. Daar bleef het bij. Als gevolg van de kabinetswisseling verdween het ontwerp van de parlementaire agenda.

  Het tweede ontwerp²¹xHet zgn. eerste ontwerp-Van Reenen (minister van Binnenlandse Zaken), ingediend op 22 september 1854, Kamerstukken II 1854/55, III, nr. 1-3. ging eveneens uit van de gemengde openbare school met terzijdestelling van alle godsdienstige geschilpunten. Het karakter van de openbare school werd niet in positieve zin, maar uitsluitend in termen van niet-kwetsen geformuleerd (art. 4: ‘De onderwijzers in deze scholen onthouden zich van iets te onderwijzen, te doen of toe te laten, kwetsend voor de godsdienstige begrippen van eenigerlei gezindheid’).²²xPh.J. Idenburg, Schets van het Nederlandse schoolwezen, Groningen 1964, p. 96. Zie ook de memorie van toelichting, p. 50. Daarbij werd een tussenpositie ingenomen in de keuze van het type openbare school. Het ontwerp bood naast de gemengde openbare school de mogelijkheid van een facultatieve openbare gezindteschool wanneer plaatselijke omstandigheden dat toelieten. In dat geval zouden de ‘kinderen, tot dezelfde godsdienstige gezindheid behoorende, bij elkander worden vereenigd en onderwijs genieten van onderwijzers dier gezindheid’. De regering zag niet in waarom een dergelijke facultatieve splitsing ‘noch met het oog op de Grondwet, noch op de belangen van het onderwijs’ verboden moest worden.
  Ook dit voorstel bevredigde geen enkele politiek-ideologische stroming in en buiten het parlement. Zo ging de facultatieve splitsing voor de orthodox-protestanten – onder leiding van Groen van Prinsterer – niet ver genoeg, terwijl in de visie van de liberalen bij de scheiding tussen kerk en staat alleen de neutrale, gemengde openbare school hoorde. Een meerderheid van liberalen en conservatieven wees het voorstel af,²³xZie Het Voorlopig verslag van 24 mei 1855, Kamerstukken II 1864/55, III, nr. 5. met als gevolg dat het model van de facultatieve splitsing achter de politieke horizon verdween.

  De verantwoordelijke minister Van Reenen in het kabinet-Van Hall II (1853-1856) kwam vervolgens met een nieuw wetsontwerp zónder facultatieve splitsing.²⁴xHet zgn. tweede ontwerp-Van Reenen, ingediend op 30 december 1855, Kamerstukken II 1855/56, LIV, nr. 1-3. In vergelijking met het vorige ontwerp was de formulering van het karakter van het openbaar onderwijs positiever. Aan de hiervoor geciteerde formulering over het niet-kwetsen ging nu de volzin vooraf: ‘Het onderwijs wordt dienstbaar gemaakt aan de bevordering van zedelijkheid en godsdienst’ (art. 21). Daarmee werd tot uitdrukking gebracht dat Nederland geen gereformeerde natie meer was, maar wel een natie met een gemeenschappelijk patroon van christelijke waarden, als kracht voor het zedelijk leven van de Nederlandse samenleving.²⁵xZie De Bruijn 2004, p. 60. Een ander verschil met het vorige wetsontwerp was het wijzigen van de absolute neutraliteit (‘… kwetsend voor de godsdienstige begrippen van eenigerlei gezindheid’). Deze werd omgezet in een relatieve neutraliteit van de openbare school (‘… kwetsend voor de godsdienstige begrippen, de gezindheid of gezindheden, waartoe de schoolgaande kinderen behooren’). Daarmee sloot de wet op de praktijk aan.
  Dit wetsontwerp mocht op de steun van een parlementaire meerderheid rekenen. Toch kwam het Staatsblad niet in zicht. De protestantse stroming van Groen van Prinsterer verzette zich heftig tegen het ontbreken van het christelijk karakter van de openbare school, en zette vervolgens een petitiebeweging in gang die uniek was in de Nederlandse verhoudingen. Niet alleen toonde de politieke schoolstrijd zich in volle omvang, maar staatsrechtelijk even belangrijk was dat de Koning gevoelig bleek te zijn voor die petitie met circa 14.000 handtekeningen en voorts verklaarde met zoveel ernstige bezwaren de wet niet te willen tekenen. Het kabinet trad daarna af. Onder het nieuwe kabinet-Van der Brugghen (1856-1858) kwam ten slotte de nieuwe Lager-onderwijswet van 1857 tot stand, waarvan we hiervoor de belangrijkste bepalingen hebben vermeld. Maar een papieren wet is nog geen levende wet. In de onderwijspraktijk veranderde er voorlopig weinig, ondanks de scheiding tussen kerk en staat met het levensbeschouwelijk neutrale openbaar onderwijs. Ook in de periode na 1857 nam de openbare school als een kameleon de kleur van de omgeving aan, waarbij op nogal wat scholen gewoon de Bijbel werd gelezen en uitgelegd, soms de Bijbel werd ingevoerd om de oprichting van een bijzondere school tegen te gaan, of de schooltijd begon met een gebed.²⁶xJ.F.A. Braster, De identiteit van het openbaar onderwijs (proefschrift EUR), Groningen 1996, p. 123-125.

• 3 Derde debat: het neutrale karakter van het openbaar onderwijs en godsdienstonderwijs op de openbare school

  Het is meer dan 150 jaar geleden dat de wetgever voor het eerst de positie van het godsdienstonderwijs in het licht van de nieuwe grondwettelijke eis van geestelijke neutraliteit van het openbaar onderwijs regelde. De schoolwet-Van der Brugghen van 1857 bepaalde in artikel 23 lid 3 dat ‘het geven van onderwijs in de godsdienst wordt overgelaten aan de kerkgenootschappen. Hiervoor kunnen de schoollocalen buiten de schooluren ten behoeve van de leerlingen, die er ter school gaan, beschikbaar worden gesteld’. Met dit voorschrift dat het leerstellig onderwijs buiten de neutrale openbare school georganiseerd moest worden, realiseerde de wetgever een scherpe scheiding tussen kerk en staat. Hij was zich daarbij bewust van de cruciale rol van de onderwijzer. Het tweede lid van artikel 23 bevatte de verbodsbepaling dat onderwijsgevenden zich moesten onthouden ‘iets te leeren, te doen of toe te laten, wat strijdig is met den eerbied, verschuldigd aan de godsdienstige begrippen van andersdenkenden’.
  Met deze wettelijke regeling werd als het ware een eerste stap gezet op een lange weg van politieke discussie over de plaats van het godsdienstonderwijs in de openbare school. Die lange geschiedenis overziende valt te constateren dat de wetgever het godsdienstonderwijs steeds meer in de openbare school heeft geïntegreerd.

  3.1 Buiten, maar niet tegen de kerk

  Terug naar de tweede helft van de negentiende eeuw, naar 1878 om precies te zijn, toen de nieuwe Lager-onderwijswet onder het bewind van het links-liberale kabinet-Kappeyne van de Coppello (1877-1879) tot stand kwam. Deze wet was bedoeld om via de openbare school het onderwijs van de volksmassa zowel te verbeteren als te deconfessionaliseren.²⁷xE.H. Kossmann, ‘Eender en anders. De evenwijdigheid van de Belgische en Nederlandse geschiedenis na 1830’, in: Politieke theorie en geschiedenis (afscheidsbundel RU Groningen), Amsterdam 1987, p. 382. Maatregelen als de verlaging van het maximum aantal leerlingen per onderwijzer en de verhoging van de onderwijzerssalarissen golden ook voor het bijzonder onderwijs zonder dat daar een subsidie tegenover stond. De liberalen zagen hier geen taak van de overheid, zoiets werd zelfs in strijd met de Grondwet beschouwd. Uiteraard waren ouders vrij een bijzondere school te kiezen, maar dan moest men ‘Kerk en Staat, zoals de Grondwet het wil, naast elkaar en vrij van elkander stellen, maar niet onderling verbinden’, aldus Kappeyne.²⁸xHandelingen II 1877/78, p. 1040-1041. Wat de verhouding openbaar onderwijs en het godsdienstonderwijs betreft was Kappeyne van opvatting dat de scheiding van kerk en staat géén vijandschap tussen kerk en staat inhield. Het wetsvoorstel gaf daaraan uitdrukking door hantering van het beginsel: de openbare school ‘behoort te staan buiten, maar zij mag niet zijn gerigt tégen de Kerk’.²⁹xIdem, p. 1192.

  Vergelijken we de wettelijke regeling van 1857 met die van 1878, dan blijkt dat in 1878 het godsdienstonderwijs binnen de gewone schooluren werd geplaatst. Voor alle zekerheid bepaalde de wetgever tevens dat bij de godsdienstlessen de leerlingen niet ‘in de koude en in het duister’ mochten zitten.³⁰xHandelingen II 1877/78, p. 1187-1196. Citaat op p. 1193. Dat deed hij niet voor niets. In gemeenten waar de openbare school de kleur had van de religieuze meerderheid, ofwel onderwijzers felle voorstanders waren van een absolute neutrale openbare school, wist je het maar nooit.³¹xVgl. P. de Rooy, Republiek van rivalen. Nederland sinds 1813, Amsterdam 2002, p. 93-94. Artikel 22 luidde: ‘Bij de regeling der schooltijden wordt door het vrijgeven van de nadrukkelijk in de regeling genoemde uren gezorgd, dat de schoolgaande kinderen van de godsdienstleraaren godsdienstonderwijs kunnen genieten. Onder voorwaarden door burgemeester en wethouders in overleg met den districtsopziener te bepalen, worden de schoollokalen, des noodig verwarmd en verlicht, voor dat godsdienstonderwijs beschikbaar gesteld.’ Dat is niet uitsluitend parlementaire geschiedenis. Zo lezen we in artikel 46 lid 2 van de huidige Wet op het voortgezet onderwijs: ‘De schoollokalen worden, zo nodig verwarmd en verlicht, kosteloos voor het godsdienstonderwijs beschikbaar gesteld.’

  De Lager-onderwijswet van 1920 ging een stap verder door thans beter te regelen dat het godsdienstonderwijs een intensief onderdeel van het onderwijs op de openbare school zou worden. Dat gebeurde – zoals de Pacificatiecommissie het ook had voorgesteld – door het godsdienstonderwijs in het lesrooster te laten opnemen ‘in overeenstemming met’ de aangewezen godsdienstleraar. Op deze wijze werd voorkomen dat dit onderwijs op ongunstige tijdstippen werd aangeboden of op tijdstippen waarop de godsdienstleraar moeilijk of geheel niet kon komen.³²xArt. 26 lid 1 Lager-onderwijswet 1920. Zie verder Handelingen II 1919/20, p. 2190-2192.

  3.2 De cirkel rond?

  Het duurde tot 1981 dat de wetgever precies vastlegde hoeveel uren per schooljaar aan het godsdienstig of humanistisch vormingsonderwijs (resp. GVO en HVO) besteed mogen worden. In dat jaar, bij de invoering van het basisonderwijs, regelde hij dat dit onderwijs binnen schooltijd en voor ten hoogste 120 uren per schooljaar kon worden gegeven. Deze regeling vinden we ook terug in de huidige Wet op het primair onderwijs (art. 50 WPO). Op deze manier is dit onderwijs – om het in de woorden van minister Visser bij de behandeling van de Lager-onderwijswet van 1920 te zeggen – een ‘intensief deel’ van de neutrale openbare school geworden.³³xHandelingen II 1919/20, p. 2192.
  Deze precieze regeling lost echter het probleem van de financiering niet op. Het geven van levensbeschouwelijk onderwijs op openbare scholen valt namelijk buiten de rijksbekostiging. Soms subsidiëren gemeenten, maar dat biedt over het algemeen weinig houvast op het punt van continuïteit en benodigde middelen. Ook is de rechtspositie van de betreffende leraar zwak.

  Dit alles leidde er ongeveer vijftien jaar geleden toe dat organisaties uit het openbaar onderwijs bij de rijksoverheid op verandering aandrongen.³⁴xAanhangsel Handelingen II 1996/97, 1005. Gepleit werd voor een regeling waarin de rechtspositie van de voornoemde leraar gelijkgetrokken zou worden met die van het onderwijzend personeel op de openbare school. De minister voelde daar echter niets voor. Volgens haar was er sprake is van een ‘uitgebalanceerd stelsel van bevoegdheden en verantwoordelijkheden’ waarin de rijksoverheid niet moet treden. ‘Uitgangspunt is de scheiding tussen kerk en staat.’³⁵xBrief van de minister van 7 december 2001, Kamerstukken II, 28 000 VIII, nr. 90, p. 6 en bijvoegsel bij Handelingen II van 29 november 2001, p. 2256.
  Intussen was het eind 2004 en had het Interkerkelijk Contact in Overheidszaken (CIO) het initiatief overgenomen,³⁶xBrief van 1 september 2004 aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Kamerstukken II 2003/04, 29 536, nr. 4. vooral gezien de nieuwe Wet op de beroepen in het onderwijs uit 2004.³⁷xWet van 30 juni 2004, Stb. 2004, 344 (de zgn. Wet BIO). Hierin is, bij amendement, voor het eerst geregeld dat er ook bekwaamheidseisen worden gesteld aan degenen die godsdienst- of levenbeschouwelijk onderwijs geven. Schending van de vrijheid van richting en van de scheiding van kerk en staat was hier volgens de wetgever niet aan de orde (zie verder par. 5). Het CIO slaagde erin via de Tweede Kamer minister Van der Hoeven dusdanig onder druk te zetten dat zij uiteindelijk besloot de Onderwijsraad in kwestie om advies te vragen. Dit advies verscheen in maart 2006 onder de titel Dienstverband, godsdienst en de openbare school. De Onderwijsraad concludeerde dat een dienstverband van een leraar godsdienst/levensbeschouwelijke vormingsonderwijs bij de openbare school niet in strijd is met artikel 23 Grondwet en met grondwettelijke beginselen zoals de scheiding van kerk en staat. In haar reactie van 9 oktober 2006 liet de minister de Tweede Kamer weten de conclusie van de Onderwijsraad te onderschrijven, maar niet mee te willen gaan met zijn overwegingen om tot rijksbekostiging te besluiten. Opnieuw nam zij het standpunt in dat de financiële verantwoordelijkheid van de minister van OCW zich beperkt tot het wettelijk geregelde onderwijsaanbod van de openbare school.³⁸xKamerstukken II 2006/07, 30 800 VIII, nr. 20.

  Daar bleef het niet bij, want nog in dezelfde maand kwam de kwestie uitvoerig aan de orde bij de behandeling van de Onderwijsbegroting 2007. In een motie – met als eerste ondertekenaar de CDA-onderwijswoordvoerder De Vries, en partijgenoot van minister Van der Hoeven! – werd de regering uitgenodigd uiterlijk voor de Voorjaarsnota 2007 ‘in overleg met de samenwerkende organisaties een voorstel tot een vorm van rijksbekostiging (…) aan de Kamer voor te leggen’.³⁹xKamerstukken II 2006/07, 30 800 VIII, nr. 29. Hoewel de minister de motie ten stelligste ontraadde, werd deze kamerbreed aangenomen.⁴⁰xHandelingen II 2006/07, p. 764 en 827. Het gevolg was dat het ministerie in het voorjaar van 2007 een onderzoek liet verrichten naar de financiële implicaties van een structurele vergoeding van de salarissen van de leraren GVO/HVO. Het bleek om een bedrag van ongeveer 10 miljoen euro op jaarbasis te gaan. Voor staatssecretaris Dijksma in het kabinet-Balkenende IV was dat te veel om tot de gevraagde structurele personele bekostiging over te gaan: dit geld was er niet en andere beleidsprioriteiten wogen zwaarder.⁴¹xBrief van 2 juli 2007 aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VIII, nr. 159, p. 2.
  Opnieuw nam de Tweede Kamer het initiatief. Via de weg van amendementen op de Onderwijsbegrotingen 2008 (2,7 miljoen)⁴²xAmendement Jan Jacob van Dijk (CDA) c.s., Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VIII, nr. 84. en 2009 (10 miljoen) kwamen er, tegen de zin van het kabinet, rijksgelden beschikbaar voor het opzetten van een passende landelijke organisatiestructuur en het zo goed mogelijk in stand houden van het aanbod van godsdienstig en humanistisch vormingsonderwijs. Dit onderwijs stond namelijk onder grote druk door wegvallende gemeentelijke subsidies en de toegenomen kwaliteitseisen in de Wet op de beroepen in het onderwijs (Wet BIO).⁴³xAmendement Jan Jacob van Dijk c.s., Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VIII, nr. 79.
  Volgens de indieners van het amendement uit 2008 ‘is vanaf 2010 een structurele vorm van rijksbekostiging gewenst’.⁴⁴xZie verder de toelichting. Gezien de noodzakelijke wetswijziging zal dat heel wat meer tijd vergen, waarbij de onderwijsjuridische complicatie zich voordoet dat bekostiging een grondwettelijk begrip is dat – in de rechtsverhouding tussen Rijk en school – uitsluitend betrekking heeft op de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs. Hoe het zij, het lijkt erop dat binnen afzienbare termijn een structurele financiering geëffectueerd zal worden. Mocht dat gebeuren, dan is op dat moment de ‘cirkel rond’: beginnend bij de Schoolwet van 1857 is dan de laatste stap gezet op de zeer lange weg naar volledige inpassing van het godsdienst- of levensbeschouwelijk vormingsonderwijs in de openbare school.

• 4 Vierde debat: het richtingsbegrip en de bekostiging van bijzondere scholen

  Hoe de opvoeding van kinderen eruit dient te zien, is primair de verantwoordelijkheid van ouders. Zij hebben het recht om hun kinderen op te voeden in overeenstemming met hun eigen, al dan niet levensbeschouwelijk gekleurde overtuiging. In beginsel⁴⁵xDus niet onbeperkt, in het bijzonder als het belang van het kind op het spel staat. Zie bijv. art. 14 lid 1 Verdrag inzake de rechten van het kind (‘De Staten die partij zijn, eerbiedigen het recht van het kind op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst’) en voorts HR 1 juli 1982, NJ 1983, 202. Meer daarover bij M. de Blois, ‘Godsdienst, levensovertuiging en opvoedingsvrijheid’, NJCM-Bulletin 2004, 8, p. 1098. staat de overheid buiten de opvoedingsidealen die ouders de moeite van het overdragen waard vinden, ook al zouden deze haaks staan op die van de meerderheid van de bevolking. Dit primaat van de ouders heeft de Nederlandse wetgever verankerd in artikel 1:247 lid 1 BW, luidende: ‘Het ouderlijk gezag omvat de plicht en het recht van de ouder zijn minderjarig kind te verzorgen en op te voeden.’ Het tweede lid voegt daaraan toe: ‘Onder verzorging en opvoeding wordt mede verstaan de zorg en verantwoordelijkheid voor het geestelijk en lichamelijk welzijn van het kind en het bevorderen van de ontwikkeling van zijn persoonlijkheid.’⁴⁶xDe Blois 2004, p. 1085-1086.

  4.1 Het oorspronkelijke systeem van richtingvrije planning

  Opvoeding en onderwijs zijn nauw met elkaar verbonden, vooral als het gaat om het onderwijs aan kinderen in de leerplichtige leeftijd. Zoals eerder besproken, wordt al sinds 1848 deze directe verbinding voor het bijzonder onderwijs grondwettelijk gewaarborgd door de vrijheid van onderwijs, met als harde kern de vrijheid van richting. Het betreft hier de vrijheid van onder meer ouders om bij het stichten van een bijzondere school een eigen visie op mens en samenleving tot uitdrukking te brengen. Over dit vrijheidsrecht spreekt de grondwetgever expliciet in het vijfde lid van artikel 23 Grondwet, waarin bepaald wordt dat de wetgever bevoegd is eisen van deugdelijkheid aan het bekostigde bijzonder onderwijs te stellen (‘De eisen van deugdelijkheid … worden bij de wet geregeld, met inachtneming voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting’).

  In het Nederlandse stelsel van onderwijsvoorzieningen is het begrip richting in overwegende mate gekoppeld aan godsdienstige en levensbeschouwelijke opvattingen. Het overgrote gedeelte van het bijzonder onderwijs was en is dan ook van protestants-christelijke of rooms-katholieke signatuur.⁴⁷xMentink & Vermeulen 2007, p. 61. Maar anders dan men in het licht van de politieke schoolstrijd zou verwachten, speelde de richting van een bijzondere school in negatieve zin geen rol bij de bekostiging van het bijzonder onderwijs. Bij de wettelijke uitwerking van de onderwijspacificatie in de Lager-onderwijswet van 1920 ging de wetgever uit van een systeem van richtingvrije planning. Daarbij stelde de wetgever slechts getalscriteria.⁴⁸xAfhankelijk van de gemeentegrootte werd een minimum aantal leerlingen gesteld. De stichtingsnormen waren: 100 leerlingen bij meer dan 100.000 inwoners en 40 leerlingen bij minder dan 100.000 inwoners (art. 73 lid 1). Als hieraan voldaan werd, was de gemeente verplicht de bijzondere school te bekostigen. Aldus hield de overheid bij de bekostiging strikt vast aan het klassiek-liberale grondbeginsel dat zij geen bemoeienis heeft met de motieven van de dragers van de onderwijsvrijheid om bijzonder onderwijs te verlangen. Bij het confessioneel bijzonder onderwijs gaat het hier om de uitwerking van het beginsel inzake de scheiding van kerk en staat.

  4.2 De verzuiling en het huidige systeem van richtinggebonden planning

  In welke mate voornoemd beginsel bescherming biedt, staat op voorhand niet vast. Maar het ligt voor de hand te stellen dat de overheid bij de bekostiging van bijzondere scholen zich ook niet op indirecte wijze met de grondslag van de school mag bemoeien. Dat zou kunnen door naast getalscriteria de bekostigingsvoorwaarde te stellen dat de school uitgaat van een herkenbare godsdienstige of levensbeschouwelijke richting.
  Het opvallende is nu dat de overheid in de loop van de tijd die kant is opgegaan door vanaf het midden van de jaren twintig van de vorige eeuw de bekostiging van scholen te baseren op de richting van de school. Hieraan lag geen principieel onderwijspolitiek debat ten grondslag, maar het was het gevolg van de noodzaak om te bezuinigen. Door het nieuwe systeem van bekostiging groeide het aantal confessionele scholen in die periode van de verzuiling zeer snel, waarbij er ‘onnoodige versnippering’ ontstond. De wetgever greep vervolgens in. Niet alleen gingen de stichtingsnormen omhoog, maar ook werd bij de hantering van het minimumvereiste aan leerlingen geen rekening gehouden met leerlingen ‘die de door hen bezochte gelijksoortige bijzondere school zouden verlaten’.⁴⁹xWijzigingswet van 16 februari 1923, Overgangsbepalingen, art. LXIV (Stb. 1923, 38). Maar wat is ‘gelijksoortig’? Dat moest dus afzonderlijk worden nagegaan. De praktijk van het wettelijk geregelde leerlingenvervoer kwam daarbij te hulp. Vrijwel onmiddellijk na de invoering van de Lager-onderwijswet ontstond er Kroonjurisprudentie over de vraag of de voorkeur voor het bezoeken van een bijzondere school boven een dichterbij gelegen bijzondere school wel gebaseerd was op de richting van de gewenste school. Dat mondde uit in het roemruchte koninklijk besluit van 15 maart 1933, waarin de Kroon onder bijzonder onderwijs van een bepaalde richting verstond: ‘bijzonder onderwijs, dat uitgaat van een van de richtingen, welke zich in het Nederlandsche Volk op geestelijk terrein openbaren’. ⁵⁰xAB 1933, p. 543.
  Tot op heden is deze beperking tot godsdienst of levensbeschouwing in het onderwijsrecht gebleven, hoewel de rechter het bij de beoordeling van ‘kleine’ en ‘nieuwe’ stromingen (islam, hindoeïsme, evangelisch-protestantisme) steeds moeilijker kreeg te bepalen of er sprake is van een afzonderlijke richting.⁵¹xMentink & Vermeulen 2007, p. 57-58. Zie voor een tamelijk recent en opvallend voorbeeld waarbij zelfs ruimtelijke of getalsmatige beoordelingscriteria worden gehanteerd: ABRvS 12 juli 2006, LJN AY3706 (Koptische basisschool niet erkend). Vandaar dat de Onderwijsraad in 1996 adviseerde bij de planning van scholen terug te keren tot het stelsel van richtingvrije planning onder de Lager-onderwijswet van 1920. Hoewel hiertoe enkele jaren geleden onder Paars II een wetsvoorstel was voorbereid, wilde minister Van der Hoeven daar niet aan. Op haar voorstel besloot de ministerraad eind 2004 het nog niet bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel Flexibilisering scholenbestand in te trekken.⁵²xStcrt. 14 december 2004, nr. 241. Kennelijk waren de politieke belangen aan confessionele zijde voor het in stand houden van het huidige scholenbestand te groot, zelfs in het licht van de (grond)wettelijke regeling van de onderwijspacificatie.

  Hoe het zij, met de huidige rol van het richtingsbegrip blijft de overheid betrokken bij de identiteit van het bijzonder onderwijs door in het kader van de bekostiging een kwaliteitskeurmerk te moeten geven of een godsdienstige of levensbeschouwelijke stroming aan bepaalde (in de jurisprudentie ontwikkelde) richtingscriteria voldoet. Dit verhoudt zich slecht met de terughoudende rol die van de overheid mag worden verwacht bij kwesties die de scheiding tussen kerk en staat raken. De architecten van de onderwijspacificatie van 1917 wisten niet alleen beter, maar door het hanteren van het richtingsbegrip als bekostigingsvoorwaarde wordt in strijd met de bedoeling van de grondwetgever gehandeld.⁵³xIn de woorden van Postma 2005, p. 175. En niet alleen op dit punt, maar ook op het punt van de reikwijdte van het richtingsbegrip. Reeds de Pacificatiecommissie – die de basis legde voor de tekst van het huidige grondwetsartikel – gaf een uitleg aan het nieuwe (grond)wettelijk begrip ‘richting’ in de ruime betekenis van opvoedkundige richting. Dat paste in haar opvatting, die erop neerkwam dat alle ouders, ongeacht of zij hun kinderen een godsdienstig gekleurde opvoeding gaven, een bijzondere school in overeenstemming met hun bijzondere belangen en behoeften konden stichten en konden laten bekostigen. Met andere woorden, opvoeding en bijzonder onderwijs aan elkaar gekoppeld, in gelijke behandeling zonder overheidsvoorkeur voor een bepaalde vorm van opvoeding.⁵⁴xZie voor de analyse van de reikwijdte van het richtingsbegrip bij de totstandkoming van de door de Pacificatiecommissie opgestelde tekst voor het nieuwe onderwijsartikel en de nieuwe Lager-onderwijswet: D. Mentink, ‘Scheiding van opvoeding en overheid als onderwijsconstitutioneel beginsel. Over ouders, pedagogische autonomie en vrijheid van richting’, NTOR 2005, 3, p. 143-146; Th. Storimans, ‘Leerrecht in de schaduw van leerplicht’, NTOR-themanummer juli 2006, p. 49.
  Met het oog hierop lijkt het overigens niet onwaarschijnlijk dat constitutionele toetsing in Nederland in kwestie voor verrassingen zou kunnen zorgen door die ruime opvatting van het richtingsbegrip in samenhang met het in artikel 1 Grondwet neergelegde gelijkheidsbeginsel voor de rechter af te dwingen.⁵⁵xEveneens B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens, ‘Artikel 23 Grondwet op de tocht? Naar een debat over betekenis en toekomst van de onderwijsvrijheid’, in: Getuigend staatsrecht (liber amicorum A.K. Koekkoek), Nijmegen 2005, p. 440. Maar zover is het nog niet gezien de stand van zaken rond het initiatiefvoorstel-Halsema tot invoering van een dergelijk rechtsbeschermingssysteem.⁵⁶xHet voorstel beoogt een wijziging van art. 120 Grondwet, inhoudende de invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan diverse bepalingen in en buiten hoofdstuk 1 van de Grondwet. Thans is met de bekendmaking van de wet van 25 februari 2009 (Stb. 120) de eerste lezing van dit grondwetsvoorstel afgerond (stemming Eerste Kamer op 2 december 2008: 37 tegen 36 stemmen) Het kabinet blijft onverminderd van mening dat de voordelen van constitutionele toetsing niet opwegen tegen de nadelen ervan. Dit kabinet ‘zal dit standpunt ook na de verkiezingen blijven innemen’. Zie verder Kamerstukken II 2008/09, 28 331, nr. 20.

• 5 Vijfde debat: de overheidszorg voor de kwaliteit van het onderwijs en de vrijheid van (in)richting

  Begin 2005 ontstond er in onderwijsland en daarbuiten enige beroering toen minister Van der Hoeven op haar weblog positief oordeelde over de Intelligent Design-gedachte. In haar woorden: ‘Als we erin slagen om wetenschappers van verschillende geloofsrichtingen met elkaar te verbinden, kan het uiteindelijk misschien zelfs wel worden toegepast op scholen en in lessen.’ Maar was het wel de taak van een minister om zich op deze wijze in geloofszaken te mengen? De overheid diende zich in het kader van de scheiding van kerk en staat en de vrijheid van onderwijs toch niet te bemoeien met de inhoud van godsdienstonderwijs of levensbeschouwelijke vorming?⁵⁷xAanhangsel Handelingen II 2004/05, 1584. Uit de beantwoording van deze gestelde Kamervragen blijkt dat de minister het, gezien de kritische reacties van verschillende zijden, verstandig vond snel gas terug te nemen. Zij berichtte geen enkel voornemen te hebben de ‘ID-gedachte als zodanig te bevorderen’ en het beginsel van scheiding van kerk en staat van harte te onderschrijven.

  5.1 Richtingsvrijheid versus deugdelijkheidseisen

  Dit voorval staat niet op zichzelf. Een vergelijkbaar voorbeeld vormde de discussie in het midden van de jaren negentig van de vorige eeuw of de evolutietheorie van Darwin al dan niet op het schriftelijk eindexamen voor havo en vwo getoetst moest worden.⁵⁸xAanhangsel Handelingen II 1994/95, 1120. Ook in dit geval werden in het publieke debat principiële stellingen over kerk en staat en over de vrijheid van onderwijs betrokken. Alleen lag hier de kwestie onderwijsrechtelijk scherper: het ging immers bij het bijzonder onderwijs om een beperking van de inrichtingsvrijheid in de vorm van een deugdelijkheidseis waarbij de wijze waarop de school inhoud geeft aan haar identiteit, zo veel mogelijk dient te worden gerespecteerd.⁵⁹xVoor wat betreft het bekostigde bijzonder onderwijs zijn deze in de vorm van bekostigingsvoorwaarden gegoten (zie art. 23 lid 7 Grondwet). Dit geldt in het licht van het liberale beginsel inzake de scheiding van kerk en staat met name voor de godsdienstige identiteit van de bekostigde bijzondere school. Het is de aloude kwestie van de goede balans weten te vinden tussen enerzijds de overheidszorg voor de kwaliteit van het onderwijs, en anderzijds de vrijheid van het confessioneel onderwijs om de godsdienstige richting tot uitdrukking te brengen in de inrichting van de school.

  Bij de onderwijspacificatie van 1917 vormde deze problematiek van de richtingsvrijheid versus deugdelijkheidseisen een van de moeilijkst te nemen barrières om tot een bevredigende grondwetstekst te komen, een tekst die sindsdien niet is gewijzigd en vastligt in artikel 23 lid 5 en 6 Grondwet.
  Aanvankelijk lag er alleen het voorstel voor het huidige vijfde artikellid, waarin de overheidsbevoegdheid is neergelegd om (niet nader omschreven) eisen van deugdelijkheid aan het te bekostigen bijzonder onderwijs te stellen, zonder echter inbreuk te mogen maken op de vrijheid van richting.⁶⁰xTekst: ‘De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.’ Het huidige zesde lid kwam op het allerlaatste moment, onder grote druk van het parlement, tot stand. Niet alleen de vrijzinnige maar ook de confessionele fracties in de Tweede Kamer hadden grote problemen met de vaagheid van de voorliggende tekst. Naar hun mening behield de toekomstige wetgever te veel speelruimte voor een politieke uitleg die strijdig zou zijn met de bedoeling van de Pacificatiecommissie en de regering. De voorstanders van het openbaar onderwijs eisten meer constitutionele waarborgen dat het te bekostigen bijzonder onderwijs even deugdelijk als het openbaar onderwijs zou zijn. Aan confessionele zijde wilde men meer rechtszekerheid op het punt van de bescherming van de richtingsvrijheid ten opzichte van de door de wetgever te stellen deugdelijkheidseisen. Om een dreigende politieke patstelling te voorkomen greep de regering in door aan de Tweede Kamer een nieuw artikellid voor te stellen. Met een kleine wijziging werd dit voorstel van minister Cort van der Linden aanvaard.⁶¹xJ.B. Kan, Handelingen over de herziening der Grondwet. Tweede Deel, Den Haag 1917, p. 1085 e.v. Het is het huidige zesde lid van artikel 23 Grondwet, dat met betrekking tot de richtingsvrijheid bepaalt dat met het stellen van deugdelijkheidseisen ‘met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze van leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers wordt geëerbiedigd’.⁶²xOpvallend is het ontbreken van het element ‘toelating van leerlingen’. De wetgever heeft daarmee veel ruimte om de heersende interpretatie van de richtingsvrijheid, gekoppeld aan die van de dragers van de onderwijsvrijheid, te ‘corrigeren’. Vgl. Vermeulen & Zoontjens 2005, p. 443.
  Deze twee niet-limitatieve bestanddelen van de vrijheid van inrichting die verstrengeld zijn met de vrijheid van richting, kwamen niet uit de lucht vallen. Zij vormden al jaar en dag, vanaf de eerste subsidiewet-Mackay van 1889, de hoofdpunten in het parlementaire debat over de vraag waar de ondergrens van overheidsregeling precies lag zonder inbreuk te maken op het karakter of de inwendige vrijheid van het bijzonder (confessioneel) onderwijs.⁶³xVooral de christelijk-historische voorman De Savornin Lohman mengde zich in dit debat. Zie D. Mentink, Orde in onderwijsbeleid. De wettelijke regeling van deugdelijkheidseisen als grondwettelijke probleem, Deventer 1989, p. 54 en 73. Aan de andere kant was er vanaf die schoolwet veel eensgezindheid over het ‘pakket’ van aan het bijzonder onderwijs te stellen bekostigingsvoorwaarden (die zowel betrekking hadden op de inhoud als op de organisatie, het beheer en het bestuur van de school), zoals het aantal verplichte vakken, het minimum aantal wekelijkse lessen, het aantal leerlingen per onderwijzer en de verplichting dat de school onder het bestuur van een vereniging of stichting staat.⁶⁴xIdem, p. 55 e.v. Het zijn allemaal voorwaarden die in zo objectief mogelijke termen zijn uit te drukken. De toenmalige wetgever deed dat niet alleen vanuit zijn visie op de condities voor goed onderwijs. Zijns inziens voorkwam dit soort voorwaarden allerlei interpretatieproblemen en nieuwe meningsverschillen tussen voorstanders van het openbaar en bijzonder onderwijs.

  5.2 Een aanhoudend debat

  In de lange periode van de onderwijspacificatie tot heden zijn verschillende parlementaire momenten aan te wijzen waarop fracties ter linker- en rechterzijde de degens hebben gekruist over de vrijheid van onderwijs versus deugdelijkheidseisen. Een telkens terugkerend onderwerp van discussie aan confessionele zijde was de vraag in hoeverre de nieuwe eisen noodzakelijk waren. De wetgever was toch gebonden aan de maat van het noodzakelijke bij het beperken van de vrijheid van inrichting?
  Deze discussie kreeg aan het eind van de twintigste eeuw een nieuwe dimensie toen de opvatting van de wetgever over de deugdelijkheid van de onderwijskundige inrichting steeds meer de trekken van een ‘resultatenvisie’ vertoonde, waarbij naast de traditioneel voorgeschreven examens in het voortgezet onderwijs nieuwe outputeisen en nieuwe wettelijke begrippen als eindtermen en kerndoelen hun intrede deden.
  Vooral relevant voor ons onderwerp was de wijze waarop de wetgever in het basisonderwijs en bij de basisvorming tegemoetkwam aan de kritiek van confessionele zijde dat bepaalde kerndoelen, hoe legitiem ook, bezwaren konden opleveren die te maken hadden met de godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag van de school (dus de vrijheid van richting). Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn bij kerndoelen op het terrein van biologie en geschiedenis. Om die identiteitsgevoeligheid het hoofd te kunnen bieden ontwierp de wetgever de tussenconstructie van een substitutieregeling voor het bijzonder onderwijs. In de Wet op het primair onderwijs vinden we deze terug in artikel 9 lid 7, luidende: ‘Indien een bevoegd gezag van een bijzondere school dringend bedenkingen heeft tegen de krachtens het vijfde lid vastgestelde kerndoelen, kan het bevoegd gezag eigen kerndoelen voor de school vaststellen. Deze kerndoelen zijn van gelijk niveau als de kerndoelen, bedoeld in het vijfde lid. Het bevoegd gezag zendt de vastgestelde kerndoelen aan de inspecteur.’⁶⁵xOnderwijsrechtelijk gedefinieerd betreft het een gelijkwaardige deugdelijkheidseis, waarvoor art. 23 lid 5 Grondwet ruimte biedt.

  Te constateren valt dat de overheid thans optreedt op deelterreinen die zij voorheen – juist vanwege de vrijheid van onderwijs en de scheiding van kerk en staat – in haar regelgeving geheel aan het bijzonder onderwijs overliet. Deze breuk in beleid hangt ongetwijfeld samen met de toenemende behoefte van de overheid om zich met de kwaliteit van de scholen bezig te houden en het toezicht daarop te verscherpen. Zo versterkte de wetgever – ondanks de tijdgeest van autonomievergroting en deregulering – het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs buiten het gebied van de deugdelijkheidseisen. De Wet op het toezicht uit 2002⁶⁶xWet van 20 juni 2002, Stb. 2002, 302. geeft de inspectie de bevoegdheid te oordelen over andere ‘aspecten van kwaliteit’ als het pedagogisch klimaat en het didactisch handelen van de leraren (art. 11 Wot). Het oordeel hierover wordt door de inspectie openbaar gemaakt. Deze constructie schuurt tegen artikel 23 lid 5 en 6 Grondwet, waarin is vastgelegd dat de vrijheid van richting met name de ‘keuze van de leermiddelen’ omvat – welke woorden in ruime zin moeten worden uitgelegd. Door die openbaarheid van inspectiebevindingen fungeren de bij beleidsregels aangelegde nieuwe kwaliteitsmaatstaven de facto als deugdelijkheidseisen. Gesproken kan worden van pseudo-deugdelijkheidseisen. Het enige wezenlijke verschil is dat zij niet in de vorm van bekostigingsvoorwaarden zijn gegoten.⁶⁷xMentink & Vermeulen 2007, p. 83. Kennelijk verliest de wetgever soms het goede zicht als de vrijheid van onderwijs of de scheiding van kerk en staat in het geding is.

  Geheel anders lag dat bij de parlementaire behandeling van de eerder, in paragraaf 3.2 genoemde Wet op de beroepen in het onderwijs van juni 2004. Via een amendement van de LPF⁶⁸xAmendement-Kraneveldt c.s., Kamerstukken II 2003/04, 28 088, nr. 34. werden in dit debat de constitutionele grenzen opgezocht door voor te stellen dat ook degenen die godsdienst- of levensbeschouwelijk onderwijs geven, aan de bekwaamheidseisen moesten voldoen; dit met behoud van de vrijheid om de inhoud van de lessen naar eigen inzicht vorm te geven. Met het oog op de vrijheid van onderwijs was dat tot dan niet het geval. In de discussie over dit (aangenomen) amendement stelde de regering zich op het standpunt dat de overheid in dit geval, bij deze nieuwe deugdelijkheidseis, grote terughoudendheid moest betrachten. Alleen dan was schending van de scheiding van kerk en staat en van de vrijheid van onderwijs niet aan de orde.⁶⁹xKamerstukken I 2003/04, 28 088, nr. c, p. 14-15. Dat was ook de opvatting van het parlement als medewetgever.

• 6 Tot slot

  Onderwijs is een terrein waarop in de ontwikkeling naar de moderne maatschappij de relatie tussen de burgers (en hun organisaties) en de overheid voor een goed deel gestalte heeft gekregen. Dáár speelde de confrontatie zich af van de overheidszorg enerzijds en de individuele (en vaak met maatschappelijke organisaties verbonden) verantwoordelijkheid van burgers anderzijds. Dat is niet een eenmalig gebeuren geweest. Onderwijs is steeds een voorwerp van zorg voor de overheid en tegelijkertijd het object van verantwoordelijkheid van burgers met het oog op de opvoeding van hun kinderen. Het evenwicht tussen beide verschuift steeds, afhankelijk van de politieke en maatschappelijke omgeving waarin vooral de onderwijswetgeving in relatie tot het constitutionele onderwijsrecht functioneert. Dit geldt in het bijzonder voor de wijze waarop grondwetgever en wetgever vanaf het midden van de negentiende eeuw tot heden inhoud en vorm hebben gegeven aan het aan het Nederlandse onderwijsbestel ten grondslag liggende (ongeschreven) beginsel inzake scheiding van kerk en staat.
  De in deze bijdrage behandelde vijf debatten laten zien hoe bepalend het beginsel van scheiding van kerk en staat altijd is geweest voor het beleid van de staat ten opzichte van het openbaar en bijzonder onderwijs. Dat was al zo in het midden van de negentiende eeuw en het begin van de twintigste eeuw, gezien de parlementaire debatten over het type openbare school en de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs. Daarnaast bleek dat bij nogal wat wezenlijke onderwijspolitieke onderwerpen, zoals de neutraliteit van het openbaar onderwijs en de vrijheid van onderwijs versus de overheidszorg voor de kwaliteit van het onderwijs, sprake is van een aanhoudend debat over het vinden van de juiste balans die recht doet aan de scheiding van kerk en staat. Verwonderlijk is dat niet. Het beginsel inzake de scheiding van kerk en staat vormt een belangrijke waarborg voor pluriformiteit in het onderwijs, vroeger en nu. Deze scheiding komt enerzijds tot uitdrukking in de levensbeschouwelijke neutraliteit van het overheidsonderwijs (openbaar onderwijs). Anderzijds komt zij tot uiting in de vrijheid van onderwijs om – binnen marginale door de overheid getrokken grenzen – bijzonder confessioneel onderwijs naar eigen inzicht aan te bieden en te kunnen genieten.⁷⁰xD. Mentink, Tien jaar later. Over pluriformiteit en identiteit, over grondwetgever en wetgever (EUR-afscheidsrede), Den Haag 2008, p. 13 e.v. Opvattingen hierover kunnen, zoals gezegd, in de tijd veranderen. Voor de wetgever betekent dit dat hij iedere keer, van geval tot geval, zijn politieke uitleg moet verantwoorden met het oog op de bandbreedte die de desbetreffende grondwetsnorm aanreikt.
  Daarover is uiteraard veel meer te zeggen. Zo zou het niet moeilijk zijn geweest een afzonderlijke bijdrage aan dit tijdschrift te leveren door kwesties te behandelen die vooral van de laatste jaren zijn. Laten we daarvan, tot slot, twee aansprekende voorbeelden noemen. Zo was er in 2002 de ophef in de media en de Tweede Kamer over het toezicht van de onderwijsinspectie op het godsdienstonderwijs dat op islamitische scholen wordt gegeven. Deze ophef ontstond door berichten over radicalisering en verzet tegen de democratische rechtsorde in met name godsdienstlessen op sommige islamitische scholen. Mocht de inspectie daar in de klas aanwezig zijn en, zo ja, tot hoever reikten haar bevoegdheden? In de literatuur wekte die ophef nogal verbazing, daar deze materie al sinds jaar en dag wettelijk overzichtelijk geregeld is. De regeling komt erop neer dat de inspectie bevoegd is de godsdienstlessen bij te wonen, maar dat zij zich dient te onthouden van een oordeel over de inhoud ervan.⁷¹xMentink & Vermeulen 2007, p. 85. Het tweede voorbeeld, met een parlementaire geschiedenis van bijna twintig jaar, betreft de kwestie van de versmelting van openbaar en confessioneel onderwijs binnen de constructie van de samenwerkingsschool.⁷²xZie voor een overzicht P.J.J. Zoontjens, ‘Bijzonder en openbaar onderwijs’, Ars Aequi juli/augustus 2003, p. 63 e.v. Aan de orde was de vraag of het grondwettelijk toelaatbaar was dat binnen één school zowel levensbeschouwelijk neutraal openbaar onderwijs wordt aangeboden als onderwijs dat uitgaat van een richting van bijzonder onderwijs. Deze kwestie, die het duale onderwijsbestel in de kern raakte, vond in 2006 haar oplossing in de eerste inhoudelijke wijzing van het grondwetsartikel sinds de onderwijspacificatie van 1917.⁷³xWet van 16 maart 2006 tot verandering in de Grondwet, strekkende tot wijziging van de bepalingen inzake het onderwijs, Stb. 2006, 170. De wettelijke regeling van de samenwerkingsschool moet er nog komen . Zie verder Kamerstukken[welke kamer, jaar?] 32 134.
  Het zal duidelijk zijn: de verhouding kerk en staat is een van de meest interessante onderwijsrechtelijke thema’s als het gaat om het beleid van de staat ten opzichte van het bijzonder en openbaar onderwijs.

Noten

• 1 J.B. Kan, Handelingen over de herziening der Grondwet. Eerste Deel, Den Haag 1916, p. 632.

• 2 In de woorden van A. Postma in zijn bespreking van de oratie van P. Cliteur, getiteld ‘De neutrale staat, het bijzonder onderwijs en de multiculturele samenleving’, NTOR 2005, 1, p. 40.

• 3 Zie de tekst van art. 23 lid 6 en 7 Grondwet, die sinds 1917 niet is gewijzigd.

• 4 Verder daarover D. Mentink & B.P. Vermeulen, Artikel 23 Grondwet. Toelichting op het grondwetsartikel over onderwijs mede aan de hand van ontwikkelingen in wetgeving, internationaal recht en jurisprudentie, Den Haag 2007, p. 24 e.v.

• 5 In algemene zin J. de Bruijn, ‘Kerk en staat – historisch. De verhouding tussen kerk en staat in Nederland (1579-2003)’, in: L.C. van Drimmelen & T.J. van der Ploeg (red.), Kerk en recht, Utrecht 2004, p. 59. Zie over deze grondrechtsconceptie M.C. Burkens, Algemene leerstukken van grondrechten naar Nederlands constitutioneel recht, Zwolle 1989, p. 29 e.v.

• 6 In de kern het huidige tweede lid van art. 23 Grondwet.

• 7 Handelingen van de Regering en de Staten-Generaal over de herziening van de Grondwet 1847-1848, Eerste Deel, Den Haag 1848, p. 392.

• 8 In de termen van de in 1848 nog vigerende schoolwet van 1806: de scholen der eerste klasse. Eerst in 1857 kreeg de nieuwe grondwettelijke regeling van openbaar en bijzonder onderwijs haar wettelijke vormgeving (de schoolwet-Van der Brugghen). Zo waren er eind 1868 op een bestand van 1085 bijzondere scholen niet minder dan 405 scholen van ‘ondernemende onderwijzers’ die voor eigen rekening werden gehouden. Daarover J.E. van Renesse, Het lager onderwijs in Nederland sedert 1857, Haarlem 1886, p. 27.

• 9 Handelingen II 1870/71, 63e zitting, 16 mei 1871.

• 10 Zie over de genoemde twee complementaire beginselen D. Mentink & B.P. Vermeulen, ‘Rechtsstaat, pluriformiteit, integratie: enkele actuele ontwikkelingen in en voor het onderwijsrecht’, NTOR 2005, 3, p. 129-131.

• 11 Kan 1916, p. 632 en 636. Verder in algemene zin Ch. Samkalden, ‘De staat van de godsdienstvrijheid – de staat vrij van godsdienst? Godsdienstvrijheid en scheiding van kerk en staat in rechtstheorie en rechtsvergelijking’, NJCM-Bulletin 2004, p. 592.

• 12 Zie over de te onderscheiden kerk/staat-modellen naast Samkalden 2004, p. 591 e.v., B.P. Vermeulen & M.J. Kanne, ‘Kerk en staat en de mensenrechten’, in: Van Drimmelen & Van der Ploeg (red.) 2004, p. 70-73, en voorts W. van der Burg, Het ideaal van de neutrale staat. Inclusieve, exclusieve en compenserende visies op godsdienst en cultuur (oratie Erasmus Universiteit Rotterdam), Den Haag 2009, p. 38 e.v.

• 13 Wet van 13 augustus 1857, Stb. 1857, 103.

• 14 Mentink & Vermeulen 2007, p. 25-26.

• 15 Kamerstukken II 1854/55, III, nr. 3, p. 49.

• 16 A.A. de Bruin, Het ontstaan van de schoolstrijd (proefschrift RU Leiden), 1985, p. 209-235.

• 17 I. de Haan, Het beginsel van leven en wasdom. De constitutie van de Nederlandse politiek in de negentiende eeuw, Amsterdam 2003, p. 16.

• 18 Het zgn. ontwerp-De Kempenaer (minister van Binnenlandse Zaken), ingediend op 3 september 1849, Kamerstukken II 1849/50, XLIX, nr. 1-3.

• 19 Memorie van toelichting, p. 259.

• 20 Memorie van toelichting, p. 263.

• 21 Het zgn. eerste ontwerp-Van Reenen (minister van Binnenlandse Zaken), ingediend op 22 september 1854, Kamerstukken II 1854/55, III, nr. 1-3.

• 22 Ph.J. Idenburg, Schets van het Nederlandse schoolwezen, Groningen 1964, p. 96. Zie ook de memorie van toelichting, p. 50.

• 23 Zie Het Voorlopig verslag van 24 mei 1855, Kamerstukken II 1864/55, III, nr. 5.

• 24 Het zgn. tweede ontwerp-Van Reenen, ingediend op 30 december 1855, Kamerstukken II 1855/56, LIV, nr. 1-3.

• 25 Zie De Bruijn 2004, p. 60.

• 26 J.F.A. Braster, De identiteit van het openbaar onderwijs (proefschrift EUR), Groningen 1996, p. 123-125.

• 27 E.H. Kossmann, ‘Eender en anders. De evenwijdigheid van de Belgische en Nederlandse geschiedenis na 1830’, in: Politieke theorie en geschiedenis (afscheidsbundel RU Groningen), Amsterdam 1987, p. 382.

• 28 Handelingen II 1877/78, p. 1040-1041.

• 29 Idem, p. 1192.

• 30 Handelingen II 1877/78, p. 1187-1196. Citaat op p. 1193.

• 31 Vgl. P. de Rooy, Republiek van rivalen. Nederland sinds 1813, Amsterdam 2002, p. 93-94.

• 32 Art. 26 lid 1 Lager-onderwijswet 1920. Zie verder Handelingen II 1919/20, p. 2190-2192.

• 33 Handelingen II 1919/20, p. 2192.

• 34 Aanhangsel Handelingen II 1996/97, 1005.

• 35 Brief van de minister van 7 december 2001, Kamerstukken II, 28 000 VIII, nr. 90, p. 6 en bijvoegsel bij Handelingen II van 29 november 2001, p. 2256.

• 36 Brief van 1 september 2004 aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Kamerstukken II 2003/04, 29 536, nr. 4.

• 37 Wet van 30 juni 2004, Stb. 2004, 344 (de zgn. Wet BIO).

• 38 Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VIII, nr. 20.

• 39 Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VIII, nr. 29.

• 40 Handelingen II 2006/07, p. 764 en 827.

• 41 Brief van 2 juli 2007 aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VIII, nr. 159, p. 2.

• 42 Amendement Jan Jacob van Dijk (CDA) c.s., Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VIII, nr. 84.

• 43 Amendement Jan Jacob van Dijk c.s., Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VIII, nr. 79.

• 44 Zie verder de toelichting.

• 45 Dus niet onbeperkt, in het bijzonder als het belang van het kind op het spel staat. Zie bijv. art. 14 lid 1 Verdrag inzake de rechten van het kind (‘De Staten die partij zijn, eerbiedigen het recht van het kind op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst’) en voorts HR 1 juli 1982, NJ 1983, 202. Meer daarover bij M. de Blois, ‘Godsdienst, levensovertuiging en opvoedingsvrijheid’, NJCM-Bulletin 2004, 8, p. 1098.

• 46 De Blois 2004, p. 1085-1086.

• 47 Mentink & Vermeulen 2007, p. 61.

• 48 Afhankelijk van de gemeentegrootte werd een minimum aantal leerlingen gesteld. De stichtingsnormen waren: 100 leerlingen bij meer dan 100.000 inwoners en 40 leerlingen bij minder dan 100.000 inwoners (art. 73 lid 1).

• 49 Wijzigingswet van 16 februari 1923, Overgangsbepalingen, art. LXIV (Stb. 1923, 38).

• 50 AB 1933, p. 543.

• 51 Mentink & Vermeulen 2007, p. 57-58. Zie voor een tamelijk recent en opvallend voorbeeld waarbij zelfs ruimtelijke of getalsmatige beoordelingscriteria worden gehanteerd: ABRvS 12 juli 2006, LJN AY3706 (Koptische basisschool niet erkend).

• 52 Stcrt. 14 december 2004, nr. 241.

• 53 In de woorden van Postma 2005, p. 175.

• 54 Zie voor de analyse van de reikwijdte van het richtingsbegrip bij de totstandkoming van de door de Pacificatiecommissie opgestelde tekst voor het nieuwe onderwijsartikel en de nieuwe Lager-onderwijswet: D. Mentink, ‘Scheiding van opvoeding en overheid als onderwijsconstitutioneel beginsel. Over ouders, pedagogische autonomie en vrijheid van richting’, NTOR 2005, 3, p. 143-146; Th. Storimans, ‘Leerrecht in de schaduw van leerplicht’, NTOR-themanummer juli 2006, p. 49.

• 55 Eveneens B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens, ‘Artikel 23 Grondwet op de tocht? Naar een debat over betekenis en toekomst van de onderwijsvrijheid’, in: Getuigend staatsrecht (liber amicorum A.K. Koekkoek), Nijmegen 2005, p. 440.

• 56 Het voorstel beoogt een wijziging van art. 120 Grondwet, inhoudende de invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan diverse bepalingen in en buiten hoofdstuk 1 van de Grondwet. Thans is met de bekendmaking van de wet van 25 februari 2009 (Stb. 120) de eerste lezing van dit grondwetsvoorstel afgerond (stemming Eerste Kamer op 2 december 2008: 37 tegen 36 stemmen) Het kabinet blijft onverminderd van mening dat de voordelen van constitutionele toetsing niet opwegen tegen de nadelen ervan. Dit kabinet ‘zal dit standpunt ook na de verkiezingen blijven innemen’. Zie verder Kamerstukken II 2008/09, 28 331, nr. 20.

• 57 Aanhangsel Handelingen II 2004/05, 1584.

• 58 Aanhangsel Handelingen II 1994/95, 1120.

• 59 Voor wat betreft het bekostigde bijzonder onderwijs zijn deze in de vorm van bekostigingsvoorwaarden gegoten (zie art. 23 lid 7 Grondwet).

• 60 Tekst: ‘De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.’

• 61 J.B. Kan, Handelingen over de herziening der Grondwet. Tweede Deel, Den Haag 1917, p. 1085 e.v.

• 62 Opvallend is het ontbreken van het element ‘toelating van leerlingen’. De wetgever heeft daarmee veel ruimte om de heersende interpretatie van de richtingsvrijheid, gekoppeld aan die van de dragers van de onderwijsvrijheid, te ‘corrigeren’. Vgl. Vermeulen & Zoontjens 2005, p. 443.

• 63 Vooral de christelijk-historische voorman De Savornin Lohman mengde zich in dit debat. Zie D. Mentink, Orde in onderwijsbeleid. De wettelijke regeling van deugdelijkheidseisen als grondwettelijke probleem, Deventer 1989, p. 54 en 73.

• 64 Idem, p. 55 e.v.

• 65 Onderwijsrechtelijk gedefinieerd betreft het een gelijkwaardige deugdelijkheidseis, waarvoor art. 23 lid 5 Grondwet ruimte biedt.

• 66 Wet van 20 juni 2002, Stb. 2002, 302.

• 67 Mentink & Vermeulen 2007, p. 83.

• 68 Amendement-Kraneveldt c.s., Kamerstukken II 2003/04, 28 088, nr. 34.

• 69 Kamerstukken I 2003/04, 28 088, nr. c, p. 14-15.

• 70 D. Mentink, Tien jaar later. Over pluriformiteit en identiteit, over grondwetgever en wetgever (EUR-afscheidsrede), Den Haag 2008, p. 13 e.v.

• 71 Mentink & Vermeulen 2007, p. 85.

• 72 Zie voor een overzicht P.J.J. Zoontjens, ‘Bijzonder en openbaar onderwijs’, Ars Aequi juli/augustus 2003, p. 63 e.v.

• 73 Wet van 16 maart 2006 tot verandering in de Grondwet, strekkende tot wijziging van de bepalingen inzake het onderwijs, Stb. 2006, 170. De wettelijke regeling van de samenwerkingsschool moet er nog komen . Zie verder Kamerstukken[welke kamer, jaar?] 32 134.