Het passief kiesrecht, de staat en de SGP

• Arrest

  HR 9 april 2010, LJN BK4549 (Staat der Nederlanden vs. Stichting Clara Wichmann en anderen)

• Onderwerp

  De Staat der Nederlanden handelt onrechtmatig door te dulden dat de SGP vrouwen uitsluit van de mogelijkheid zich voor de SGP kandidaat te stellen voor een verkiezing.

• Relevante wetsartikelen

  Artikel 7 VN-Vrouwenverdrag¹xVoluit: Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (ook bekend onder de Engelse acronym CEDAW: Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women). (gelijke behandeling mannen en vrouwen); artikel 4 Grondwet; artikel 25 jo. artikel 2 IVBPR²xVoluit: Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. (kiesrecht); grondrechten op gelijke behandeling, vrijheid van godsdienst en vrijheid van vereniging als neergelegd in de Grondwet en in verdragen.

• Achtergrond

  Mag een politieke partij vrouwen uitsluiten van het passief kiesrecht door hen niet op hun lijst toe te laten? Nee, is het antwoord van de Stichting Clara Wichmann en enkele andere belangenorganisaties (hierna: de Stichting), die zich al jaren inspannen om hun standpunt via de rechter af te dwingen.³xDie andere organisaties zijn het Nederlandse Juristencomité voor de Mensenrechten, de Stichting Humanistisch Overleg Mensenrechten, de Nederlandse Vereniging voor Vrouwenbelangen, Vrouwenarbeid en Gelijk Staatsburgerschap, en de Vereniging Vrouwennetwerk Nederland. Zij beroepen zich daarbij op gelijke behandeling van mannen en vrouwen, op het passief kiesrecht, dat aan mannen en vrouwen gelijkelijk wordt gegarandeerd, en op het VN-Vrouwenverdrag, dat de verdragspartijen verplicht om discriminatie van vrouwen in het politieke en openbare leven uit te bannen.
  Zij staan daarmee lijnrecht tegenover de Staatkundig Gereformeerde Partij (SGP). De SGP heeft op grond van haar geloofsovertuiging een uitgesproken visie op man-vrouwverhoudingen. Sinds 2006 kunnen vrouwen wel lid worden van de partij, maar zij neemt vrouwen niet op als kandidaat voor verkiezingen van algemeen vertegenwoordigende organen. Ook de SGP beroept zich op fundamentele rechten: de vrijheid van godsdienst en de vrijheid van vereniging.
  Het arrest van de Hoge Raad vormt het voorlopige eindpunt in deze rechtsstrijd.⁴xNadat de minister van BZK de subsidie aan de SGP introk op grond van het rechtbankvonnis dat daartoe het bevel bevatte, stelde de SGP daartegen beroep in en kwam de zaak ook voor de Afdeling bestuursrechtspraak (ABRvS 5 december 2007, AB 2008, 35). De Afdeling achtte geen sprake van schending van het Vrouwenverdrag. Gelet op het bestek van deze bijdrage kunnen wij hierop niet verder ingaan. Het SGP-‘vrouwenstandpunt’ was ook al eerder aan de orde gekomen in het CEDAW (het toezichtsorgaan bij het Vrouwenverdrag). Opmerkelijk is dat dit een geding is tussen de Stichting en de Staat der Nederlanden. Een poging van de Stichting om de SGP rechtstreeks aan te spreken, strandde bij de rechtbank: de Stichting had daarbij geen direct eigen belang.⁵xRechtbank Den Haag 7 september 2005, LJN AU2091. Vandaar de ingezette weg ‘via de band’ van de Staat, waar dat belang wél erkend werd. Aan de orde was daarmee de vraag of de Staat der Nederlanden onrechtmatig handelde door het niet treffen van maatregelen tegen de SGP. Hof en rechtbank kwamen eerder al tot de conclusie dat dit het geval was. De Hoge Raad viel hen daarin bij.
  Vanwege de centrale rol van artikel 7 van het VN-Vrouwenverdrag in de procedures volgt hier de tekst ervan:
  

  ‘De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen alle passende maatregelen om discriminatie van vrouwen in het politieke en openbare leven van het land uit te bannen, en verzekeren vrouwen in het bijzonder het recht om op gelijke voet met mannen:
  

  hun stem uit te brengen bij alle verkiezingen en volksstemmingen, en verkiesbaar te zijn in alle openbaar gekozen lichamen;

  (…);

  deel te nemen aan niet-overheidsorganisaties en verenigingen op het gebied van het openbare en politieke leven van het land.

• Overwegingen van de Hoge Raad

  Het arrest van de Hoge Raad gaat in op drie rechtsvragen. De eerste vraag is of de relevante bepalingen van het Vrouwenverdrag zogenoemde ‘rechtstreekse werking’ hebben. Alleen wanneer daarvan sprake is, kan de Stichting zich voor de Nederlandse rechter op die bepalingen beroepen. De tweede vraag is hoe de verplichtingen van de Staat op grond van het Vrouwenverdrag zich verhouden tot de verplichting van de Staat om óók de grondrechten van de SGP te respecteren. Kan voor eventuele schending van die verdragsbepalingen een rechtvaardiging bestaan op grond van andere rechtsplichten, zoals de plicht van de Staat om de vrijheid van godsdienst en van vereniging van de SGP te waarborgen? De derde vraag is welke maatregelen de rechter aan de Staat kan opleggen wanneer de conclusie zou luiden dat de Staat onrechtmatig gehandeld heeft.
  De eerste vraag leverde de minste problemen op. De Hoge Raad oordeelde net als de eerdere instanties dat de relevante bepalingen van het Vrouwenverdrag rechtstreekse werking hebben en dat de Stichting zich daarop direct kan beroepen.⁶xZie art. 93 en 94 Grondwet. Belangrijk daarbij was dat de Nederlandse regering zelf ten tijde van de totstandkoming van de wet ter goedkeuring van het verdrag rechtstreekse werking van het verdragsartikel had aangenomen voor het artikelonderdeel betreffende actief en passief kiesrecht (art. 7 aanhef en onder a); voor het artikelonderdeel betreffende deelname aan het politieke leven (art. 7 aanhef en onder c) werd dit aan de rechter overgelaten. Volgens de Hoge Raad leidt rechtstreekse werking van het eerste artikelonderdeel tot rechtstreekse werking van het bepaalde onder c ‘voorzover het deelnemen aan een politieke partij voorwaarde is voor het effectief kunnen uitoefenen van het onder a. gewaarborgde passief kiesrecht’ (rechtsoverweging (r.o.) 4.4.2). De inhoudelijke conclusie van het Hof dat inderdaad sprake was van schending door de Staat van artikel 7 van het Vrouwenverdrag, was bij de Hoge Raad niet meer aan de orde.
  Hoe verhoudt artikel 7 van het Vrouwenverdrag zich nu tot de grondrechten op vrijheid van godsdienst en vereniging van de SGP die de Staat óók moet waarborgen? Dat is de tweede vraag.
  Het Hof was van oordeel dat er geen hiërarchie tussen grondrechten aan te brengen is. De Hoge Raad bevestigt deze rechtsopvatting. Zelfs áls de Staat op zich in strijd handelt met een bepaling uit het Vrouwenverdrag, kan het volgens de Hoge Raad zijn dat het recht op gelijke behandeling van vrouwen ‘in een specifiek geval in botsing kan komen met andere, evenzeer zwaarwegende grondrechten zoals de vrijheid van godsdienst en van vereniging, en dat dan moet worden afgewogen aan welke van die grondrechten voorrang moet worden gegeven’ (r.o. 4.5.2). Artikel 7 van het Vrouwenverdrag is dus niet zelf al het resultaat van die afweging.
  De Hoge Raad gaat mee met de afweging van het Hof die in het voordeel van de gelijke behandeling van vrouwen uitvalt. Omdat volgens de Hoge Raad ‘het kunnen uitoefenen van het passief kiesrecht het democratisch functioneren van de staat in de kern raakt, is het onaanvaardbaar dat een politieke groepering bij het samenstellen van de kandidatenlijst in strijd handelt met een grondrecht dat de kiesrechten van alle burgers waarborgt, ook al berust dit handelen op een voor die groepering in haar godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging wortelend beginsel’ (r.o. 4.5.5). Daarmee was volgens de Hoge Raad het Hof ‘dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de Staat gehouden is om maatregelen te nemen die er daadwerkelijk toe leiden dat de SGP het passief kiesrecht aan vrouwen toekent en dat de Staat daarbij een maatregel moet inzetten die effectief is en tegelijkertijd de minste inbreuk maakt op de grondrechten van de (leden van de) SGP’ (r.o. 4.6.1).
  Daarmee komt de derde vraag in beeld. Net als het Hof is de Hoge Raad van oordeel dat de rechter niet bevoegd is om de Staat het bevel te geven tot het treffen van specifieke maatregelen die ervoor zorgen dat vrouwen niet meer door de SGP worden uitgesloten van het passief kiesrecht. Immers, dat zou betekenen dat de rechter aan de Staat opdracht geeft om wetgeving vast te stellen en volgens de Hoge Raad heeft de rechter die bevoegdheid niet. Ook voor een bevel tot het treffen van andere specifieke maatregelen kan geen plaats zijn, ‘omdat de keuze van dergelijke door de Staat te treffen maatregelen een afweging van belangen vergt die in zodanige mate samenvalt met afwegingen van politieke aard, dat zij niet van de rechter kan worden verlangd’ (r.o. 4.6.2). Dit is ook van toepassing op het stellen van een termijn waarbinnen de onrechtmatigheid van het handelen van de Staat moet zijn beëindigd. Voor een rechterlijk bevel tot stopzetting van subsidie is evenmin plaats. Daarmee wordt de keuze van de te treffen effectieve en tegelijkertijd proportionele maatregel(en) aan de Staat overgelaten.

• Bespreking door Sophie van Bijsterveld

  In de SGP-procedures komen fundamentele vraagstukken aan de orde die het functioneren van de democratie en de verhouding van grondrechten onderling in de kern betreffen. Deze zijn niet alleen relevant voor de SGP of politieke partijen in het algemeen, maar potentieel ook voor andere organisaties. Vooral de tweede rechtsvraag is controversieel. In combinatie met de terughoudendheid die de rechter betaamt in relatie tot de wetgever (derde rechtsvraag) levert de beantwoording ervan een ‘moeilijk’ eindresultaat op.
  Belangrijk in het arrest van de Hoge Raad is het expliciete oordeel dat er geen hiërarchie is tussen grondrechten. In dit geval betekent het dat gelijke behandeling van vrouwen niet prevaleert boven het recht op godsdienstvrijheid en verenigingsvrijheid van de SGP. De Hoge Raad blijft daarmee in lijn met de wil van de grondwetgever van 1983. In elk individueel geval moet afgewogen worden welk recht dient te prevaleren.
  Een tweede belangrijk element is dat de Hoge Raad net als het Hof, maar anders dan de rechtbank, expliciet stelt dat artikel 7 van het Vrouwenverdrag niet zelf al het resultaat is van die weging. Die moet afzonderlijk worden gemaakt. In het resultaat ervan komen Hoge Raad en Hof op hetzelfde uit.
  Toch roept het arrest vragen op. Kunnen wij inderdaad aannemen dat een mondiaal verdrag – in VN-verband gesloten – zo diep beoogt in te grijpen in het democratisch bestel van een verdragspartij dat het op het niveau van een individuele politieke partij tot maatregelen noopt? Vormt de in 1918 opgerichte SGP, die een lange traditie kent van democratisch functioneren in het Nederlandse bestel, daarin een getalsmatig bescheiden positie inneemt en waarvan de eigen standpunten bovendien ook aan verandering onderhevig zijn, een zodanige belemmering van het passief kiesrecht van vrouwen dat de Staat op grond van dat verdrag actief en ‘effectief’ maatregelen moet nemen? Is het passief kiesrecht voor vrouwen niet voldoende gewaarborgd in het (functioneren van het) politieke-partijenstelsel in Nederland als geheel? Is ingrijpen (desalniettemin) geboden omdat in de woorden van de rechtbank ‘het niet denkbeeldig is dat in de (nabije) toekomst ook andere partijen opstaan die vrouwen – op godsdienstige motieven – een andere politieke en/of maatschappelijke rol toebedelen dan mannen, waardoor het gevaar van discriminatie wederom op de loer ligt’ en de Staat ‘hierin een sturende rol [kan] spelen’ (r.o. 3.6)? Als de maatregelen van de Staat inderdaad ook ‘effectief’ dienen te zijn, wat betekent dit dan voor de aard van de te treffen maatregelen? Wanneer is er sprake van een garantie van passief kiesrecht door vrouwen ‘op gelijke voet’ met mannen? Wanneer op een of andere wijze juridisch afgedwongen c.q. mogelijk gemaakt wordt dat de SGP het passief kiesrecht introduceert voor vrouwen, is dat voldoende in de gevolgde redenering? Overtuigingen in de hoofden en harten van mensen worden niet een-twee-drie door het recht veranderd en zeker niet door dit type juridische argumenten.⁷xZie ook B.M. Oomen e.a., ‘Orthodox-protestantse perspectieven op de gelijkebehandelingszaken’, NJB 2010, p. 216-222.
  De voorzichtigheid van de Hoge Raad in relatie tot door de Staat te treffen maatregelen is op zich te prijzen. Dat neemt niet weg dat in de uitvoering nog volop voetangels en klemmen liggen.⁸xZie ook R.J.B. Schutgens & J.J.J. Sillen, ‘De SGP, het rechterlijk bevel en het kiesrecht’, NJB 2010, p. 1114-1117. Daarbij moeten wij kijken naar de gevolgen voor de SGP, maar ook voor politieke partijen in het algemeen. Naarmate de maatregelen verder zullen gaan – en of zij dit zullen doen, hangt af van de interpretatie van het arrest – zullen de gevolgen van het arrest voor andere ‘niet-gouvernementele organisaties en verenigingen op het gebied van het openbare en politieke leven van het land’ ook toenemen (denk aan ‘quota’-systemen). Het is niet voor niets dat de minister van Justitie in een reactie te kennen gaf dat het kabinet hoopte dat de SGP zelf initiatieven zou ontplooien.⁹xZie http://www.volkskrant.nl/binnenland/article1367832.ece/Kabinet_hoopt_dat_SGP_zelf_ stappen_neemt. SGP-voorzitter Colijn meldde in een vraaggesprek dat bij een dergelijke uitkomst juist de regering aan zet is.¹⁰xZie http://www.refdag.nl/artikel/1471318/Overleven+in+een+dwangbuis+van+gelijkheid.html.
  Het verbaast niet dat het arrest vele en ook uiteenlopende reacties oproept. Een vluchtige blik op het internet laat dit meteen al zien. Hoewel het ‘vrouwenstandpunt’ van de SGP door weinigen buiten de SGP gedeeld zal worden, is opvallend dat de vrijheid voor de SGP ook verdedigd wordt, los van adhesie met het standpunt zelf.
  Hoe nu het arrest van de Hoge Raad te waarderen? De redenering die de Hoge Raad volgt over de afweging van de in het geding zijnde rechten, is juridisch goed te verdedigen. Een tegenovergestelde redenering is dat ook. Daarmee wordt het rechtspolitieke karakter van het arrest onderstreept.

Noten

• 1 Voluit: Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (ook bekend onder de Engelse acronym CEDAW: Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women).

• 2 Voluit: Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.

• 3 Die andere organisaties zijn het Nederlandse Juristencomité voor de Mensenrechten, de Stichting Humanistisch Overleg Mensenrechten, de Nederlandse Vereniging voor Vrouwenbelangen, Vrouwenarbeid en Gelijk Staatsburgerschap, en de Vereniging Vrouwennetwerk Nederland.

• 4 Nadat de minister van BZK de subsidie aan de SGP introk op grond van het rechtbankvonnis dat daartoe het bevel bevatte, stelde de SGP daartegen beroep in en kwam de zaak ook voor de Afdeling bestuursrechtspraak (ABRvS 5 december 2007, AB 2008, 35). De Afdeling achtte geen sprake van schending van het Vrouwenverdrag. Gelet op het bestek van deze bijdrage kunnen wij hierop niet verder ingaan. Het SGP-‘vrouwenstandpunt’ was ook al eerder aan de orde gekomen in het CEDAW (het toezichtsorgaan bij het Vrouwenverdrag).

• 5 Rechtbank Den Haag 7 september 2005, LJN AU2091.

• 6 Zie art. 93 en 94 Grondwet.

• 7 Zie ook B.M. Oomen e.a., ‘Orthodox-protestantse perspectieven op de gelijkebehandelingszaken’, NJB 2010, p. 216-222.

• 8 Zie ook R.J.B. Schutgens & J.J.J. Sillen, ‘De SGP, het rechterlijk bevel en het kiesrecht’, NJB 2010, p. 1114-1117.

• 9 Zie http://www.volkskrant.nl/binnenland/article1367832.ece/Kabinet_hoopt_dat_SGP_zelf_ stappen_neemt.

• 10 Zie http://www.refdag.nl/artikel/1471318/Overleven+in+een+dwangbuis+van+gelijkheid.html.