Logische problemen: een bestuurskundig perspectief op de (on) ­uitvoerbaarheid van beleid en wetgeving

• 1. Inleiding

  De afgelopen jaren is er, vanwege talrijke crises en incidenten, veel aandacht ontstaan voor de uitvoering en de uitvoerbaarheid van beleid. Er is veel onvrede en vaak ook verontwaardiging door problemen die zich in de uitvoering voordoen. Het lijkt welhaast dat het maar niet lukt om de uitvoering van wetten, regels en beleidsmaatregelen goed op orde te krijgen. Hoe kan het toch dat het in de uitvoering in Nederland zo moeizaam loopt? In deze bijdrage zal ik betogen dat die vraag weliswaar terecht is, maar dat het antwoord niet bij de uitvoering zelf ligt. Veel uitvoeringsproblematiek ligt niet bij de uitvoerende organisaties, maar is het gevolg van de manier waarop in Nederland beleid wordt gemaakt en de relatie tussen beleidsdepartementen en uitvoeringsorganisaties is ingericht, de veronderstellingen waarmee beleid wordt gemaakt, en de manier waarop uitvoeringsorganisaties worden gefinancierd en verantwoording moeten afleggen. Dat de uitvoering vaak tot problemen leidt, is dan ook niet vreemd, maar eerder een voorspelbare en in zekere mate logische uitkomst van de manier waarop beleid wordt gemaakt en het systeem is ingericht. Ik zal daarom betogen dat we eerst en vooral moeten nadenken over de manier waarop we beleid maken en hoe we de interactie tussen politiek, beleid en uitvoering hebben ingericht, om de uitvoering structureel te verbeteren.

• 2. Scheiden van beleid en uitvoering: fasen of stromen?

  Kenmerkend voor het Nederlandse openbaar bestuur is dat er een strikte scheiding tussen beleid en uitvoering is aangebracht.¹x Zie C.F. van den Berg, M. van der Steen & L. Tummers, Openbaar bestuur: beleid, organisatie en politiek (10de druk), Deventer: Wolters Kluwer 2021; S. van Thiel, Leren loslaten: 10 lessen uit 25 jaar onderzoek naar de relaties tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties, Den Haag: Boom juridisch 2020; H. van der Vlist & D. Heerschop, Werk aan uitvoering: probleemanalyse, Den Haag: ABD TopConsult 2020. Het beleid wordt daarbij vooral gemaakt op kerndepartementen, waar politieke doelen rond maatschappelijke opgaven worden vertaald in beleidsplannen en de daarbij behorende opgaven voor de uitvoering. Op de departementen, bij de beleidsafdelingen, vindt dan het denken plaats, de uitvoeringsorganisaties zijn van het doen. Zo geven uitvoeringsorganisaties in een volgtijdelijk proces invulling aan in het beleid geformuleerde uitgangspunten en programma’s. Min of meer hetzelfde geldt voor de verhouding tussen Rijk en gemeenten, hoewel er voor gemeenten vaak meer speelruimte is om zelf invulling te geven aan gedecentraliseerde taken. Ook hier is echter vaak sprake van doelen die beleidsmatig zijn geformuleerd en die door gemeenten gerealiseerd moeten worden, inclusief besparingen die beleidsmatig al zijn ingeboekt voordat ze in de concrete uitvoering zijn gerealiseerd.

  Deze scheiding tussen beleid en uitvoering is gebouwd op het bestuurskundige model van een beleidsproces als fasemodel.²x V. Bekker, Beleid in beweging. Achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector, Den Haag: Boom juridisch 2017. In het fasemodel van beleid is er een fase van agendavorming, waarin onderwerpen als beleidsvraagstuk op de beleidsagenda worden aangebracht. Vervolgens is er een fase van beleidsvorming, waarbij op basis van analyse en de inbreng van de verschillende relevante betrokkenen rond een beleidsvraagstuk de antwoorden voor het probleem worden geformuleerd. Deze worden in beleid opgeschreven, met eventueel daarvoor benodigde wetgeving en financiële invulling. Vervolgens wordt het beleid ter uitvoering overgedragen aan de uitvoeringsorganisaties die daarvoor zijn aangesteld. Hierna nemen zij het voor de fase van beleidsuitvoering over. Zij gaan aan de slag met het in de praktijk brengen van de geformuleerde oplossing. Hierna volgt periodiek de fase van beleidsevaluatie, waarin beleidsmakers nagaan of de resultaten overeenkomen met de bedoelingen. Deze evaluatiefase kan vervolgens weer input bieden voor meer ingrijpende of meer incrementele beleidswijziging. Of beleidsbeëindiging, hoewel dat in de praktijk opvallend weinig voorkomt.

  Bezien vanuit het fasemodel van beleidsprocessen is er veel te zeggen voor een organisatorische knip in de verschillende delen van het beleidsproces. De fasen van agendavorming en beleidsvorming zijn taken die goed gefaciliteerd en uitgevoerd kunnen worden door een beleidskern op het ministerie. Dat was indertijd ook de reden om het zo te doen.³x Van Thiel 2020. Dicht bij de politieke principaal en in contact met het veld, om te zorgen dat de juiste onderwerpen op de agenda komen. Met daarbij voldoende kennis, informatie en expertise om de problematiek te doorgronden en oorzaken en oplossingen te benoemen. Daarbij hoort ook de specifieke expertise in het maken van beleid, want dat is geen vanzelfsprekende activiteit. Soms behelst beleid bovendien ook wetgeving, of andere trajecten die een omvangrijk parlementair traject vereisen. Dat zijn dingen die departementen goed kunnen en waarmee de vele beleidsmedewerkers aldaar goed uit de voeten kunnen. Zo leidt in theorie taakspecialisatie tot verbetering van het beleid en van de uitvoering.⁴x Zie M. van der Steen & J. Scherpenisse, Grenzeloos samenwerken: van A naar B via B, Den Haag: NSOB 2020.

  Na deze fase van het ontwerp vindt overdracht plaats naar uitvoeringsorganisaties, waar de mensen werken die goed in staat zijn om de abstracte beleidsteksten te vertalen naar uitvoerende activiteiten: het organiseren van administratieve processen die uitkeringen bij de cliënten brengen en gevallen toetsen aan normen, klantcontactcentra waar mensen naar kunnen bellen, en vele andere specifieke activiteiten die bij uitvoering van beleid horen. Dat kan overigens ook het aanleggen van een snelweg zijn, het uitgeven van subsidies aan burgers die zonnepanelen willen plaatsen, of het verstrekken van uitstel van betaling aan MKB-bedrijven die door corona hun belasting niet kunnen opbrengen. Vaak is vervolgens ook de fase van evaluatie bij een specifieke organisatie belegd: het departement besteedt die taak bijvoorbeeld uit aan planbureaus of externe onderzoeksorganisaties, en ook de Algemene Rekenkamer doet onderzoek naar de doelmatigheid van beleid. Zo doet ‘ieder zijn ding’. Uitvoeringsorganisaties kunnen zich specialiseren in wat zij goed kunnen en daarin efficiency en effectiviteit vergroten, zowel in de primaire processen zelf als in de ondersteunende processen en de administratieve organisatie die daarbij hoort. Zo vereisen uitvoeringsprocessen veel meer en hoogwaardigere ICT-organisaties, en is er ook veel meer personeel bij betrokken. De scheiding tussen beleid en uitvoering maakt het mogelijk om daar specialisatie in aan te brengen, schaalvoordelen te organiseren en ook specifieke managers aan te stellen die goed zijn in het leiden van grote uitvoerende organisaties.

  Het probleem met deze manier van kijken naar beleidsprocessen, en het in navolging daarvan organiseren volgens deze indeling, is dat het model slecht aansluit op de realiteit van beleidsprocessen en op de werking van beleid.⁵x Zie P. Sabatier, Theories of the Policy Process, Boulder, CO: Westview Press 2007. Van der Berg e.a. 2021; Van der Vlist & Heerschop 2020. In hun klassieke werk over implementatie van beleid, met de omineuze titel How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland, benoemen Pressman en Wildavsky al hoe beleid en uitvoering heel andere realiteiten kennen.⁶x J. Pressman & A. Wildavsky, Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It’s Amazing that Federal Programs Work at All, This Being a Saga of the Economic Development Administration as Told by Two Sympathetic Observers Who Seek to Build Morals on a Foundation of Ruined Hopes (3de druk), Berkeley: University of California Press 1984. Op papier klopt het werken in fasen dan misschien, de praktijk is vele malen grilliger. Een andere manier van kijken naar beleidsvorming is niet rationeel-analytisch, maar volgt een meer politieke logica. Het stromenmodel van beleidsvorming gaat uit van een veld waarin actoren problemen adresseren, anderen oplossingen in de aanbieding hebben, en er actoren zijn die verantwoordelijkheid dragen.⁷x Zie S. Greer, ‘John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies’, in: M. Lodge, E.C. Page & S.J. Balla (red.), The Oxford Handbook of Classics in Public Policy and Administration, Oxford: Oxford University Press 2015; J. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies (2de druk), New York. Zij ‘moeten’ iets en zoeken naar handelingsopties. Beleid ontstaat volgens dit model als mogelijke oplossingen, problemen en actoren elkaar weten te vinden. Daarin spelen ‘policy brokers’ of ‘policy entrepreneurs’ een belangrijke rol: zij brengen oplossingen en problemen bij elkaar en zoeken naar coalities met besluitvormers. Zo ontstaat beleid niet als gevolg van een analytische optelsom, maar als een vaak tijdelijke en deels ook pragmatische coalitie tussen aanbieders van oplossingen, protagonisten van problemen en mensen die besluiten moeten nemen. Beleid ontstaat zo niet omdat het ‘goed’ is, maar omdat de tijd rijp is, of er een match is tussen een mogelijke oplossing en een op de agenda gebracht probleem. Dit model van besluitvorming is veel meer politiek geladen: niet politiek in de zin van ‘partijpolitiek’ in de Tweede Kamer, maar in de betekenis van het politieke. Er is een proces van onderhandeling en interactie tussen actoren, waarin problemen en oplossingen bij elkaar worden gebracht en gekozen wordt voor de optie die kan. De oplossing waarvoor steun te vinden is, voor de probleemdefinitie waar voldoende draagvlak voor is, en waarvoor beslissers bereid zijn verantwoordelijkheid te nemen. Zo lukt het om in een land vol verspreide macht en verantwoordelijkheid, en met talloze, vaak tegengestelde belangen, toch tot beleid te komen. Niet volgens een gestroomlijnd analytisch proces, maar in een chaotisch, doch geen willekeurig proces van het bij elkaar brengen van de stromingen van oplossingen, problemen en actoren. Wie dat spel van de stromen goed beheerst, kan tot beleidsvorming komen.

  Waarom is dit relevant voor een analyse van de problemen met uitvoerbaarheid van beleid? In het fasemodel is beleid een analytisch proces, waarin de vraag of dit beleid uitvoerbaar is en wat de beperkingen en complicaties daarvan zijn een logische plek heeft. In het stromenmodel loopt dat anders. Daar gaat het om het vinden van een samenloop van de stromen van de oplossing, het probleem en de actoren. Dat is een politiek proces. Die samenloop is vaak al moeilijk genoeg te vinden. Als het eenmaal zover is, dan is er weinig mogelijkheid voor beweging. De ‘uitvoeringstoets’ vindt dan nog wel plaats, maar vooral omdat het een verplichte stap in het beleidsproces is. Het werkelijke politieke moment van besluitvorming is dan allang geweest. Betrokkenen kunnen het zich niet meer veroorloven om terug naar de tekentafel te gaan. Wat wél kan, en wat ook vooral gebeurt, is dat er gezocht wordt naar compromisteksten die de problemen in of voor de uitvoering in de taal oplossen of naar de marge brengen. Zodat het proces van beleidsvorming en besluitvorming verder kan gaan, zonder al te veel aandacht voor de problematiek in de uitvoering. Die komt op een later moment wel, als een volgend op te lossen probleem, waarvoor dan in de stroom oplossingen een nieuwe volgende stap wordt gezocht.

  De scheiding tussen beleid en uitvoering heeft dit probleem met de positie van uitvoering in beleidsafwegingen versterkt. De uitvoering staat letterlijk op afstand. Beleid draagt verantwoordelijkheid voor het vinden van oplossingen voor maatschappelijke problemen en daar wordt in de bestuursdepartementen ook hard naar gezocht. Uitvoerbaarheid is daarbij ver weg. Het vormt in de ingewikkelde praktijk van onderhandeling en het vinden van oplossingen vaak het sluitstuk van de redenering, door verwijzingen als ‘dat lossen we in de uitvoering op’ of door de begroting bij een voorstel via een korting op de uitvoering sluitend te maken. De uitvoering is in die gesprekken geen direct betrokken partij. Pas later, als de besluiten genomen zijn, ontstaat aandacht voor de uitvoering. Eerst bij beleidsvorming denken, dan in de uitvoering doen haalt hier twee werelden uit elkaar die voor het behalen van beleidsdoelen allebei nodig zijn. Hoe het goed te kunnen doen, zou evenzeer onderdeel van het denken moeten zijn. Die intentie is er wel, maar in de grillige en spanningsvolle praktijk van het bij elkaar brengen van de stromen van problemen, oplossingen en actoren raakt die uitvoerbaarheid op de achtergrond en zijn de personen die de stem daarvan op tafel zouden kunnen brengen nog niet aanwezig.

• 3. Scheiden van beleid en uitvoering: gecompliceerd of complex?

  Een ander probleem bij de scheiding van beleidsvorming en beleidsuitvoering is dat veel van de complexiteit van maatschappelijke vraagstukken en de werkelijke uitwerking van de door beleid bedachte oplossingen pas echt blijken als ze in de praktijk worden gebracht.⁸x Zie M. van der Steen, J. Scherpenisse & M.J.W. van Twist, Sedimentatie in sturing: systeem brengen in netwerkend werken, Den Haag: NSOB 2015a; M. van der Steen, J. Scherpenisse, M.J.W. van Twist & P. ’t Hart, ‘How to See Failure: Attempts by the Inspectorate of Education to Detect and Disarm Failure in Dutch Education Policy’, Public Policy and Administration 2015b; DOI:10.1177/0952076715581089; Pressman & Wildavsky 1984; Van der Steen et al, 2010. Dat gaat niet zozeer om de aard van het beleidsproces, maar om de aard van de vraagstukken zelf. Hoe beleid uitpakt en wat er werkelijk belangrijk en nodig is, wordt vaak pas in de praktijk echt zichtbaar. Niet omdat er in beleid ‘niet goed wordt nagedacht over wat er nodig is’, maar omdat pas in de praktijk dynamieken en patronen zichtbaar worden die voor het probleem en de werking van de gekozen oplossing bepalend zijn. In de literatuur wordt daarvoor het onderscheid gebruikt tussen complexe en gecompliceerde systemen.⁹x Zie D. Snowden, ‘Complex Acts of Knowing: Paradox and Descriptive Self-Awareness’, Journal of Knowledge Management (6) 2002, afl. 2, p. 100-111; M. van der Steen, Tijdig bestuur: strategisch omgaan met voorspelbare verrassingen, Den Haag: NSOB 2016. Een gecompliceerd systeem is ‘technisch ingewikkeld’, wat betekent dat een systeem uit vele componenten bestaat die niet zomaar te kennen zijn. Het kost tijd en inzet om te ontdekken hoe het systeem in elkaar zit, en daarvoor zijn veel informatie en expertise nodig. Maar, een gecompliceerd systeem is uiteindelijk wel kenbaar, in die zin dat het mogelijk is om te begrijpen hoe het in elkaar zit. Wat de oorzaken van problemen zijn én wat daarvoor de benodigde oplossingen zijn. Zo kan door technische analyse duidelijk worden wat er nodig is. Bij zo’n model zou de scheiding van beleid en uitvoering kunnen werken, mits men in de beleidsvorming in staat is om voldoende expertise en kennis te mobiliseren om tot adequate oplossingen te komen. Als die goed geformuleerd zijn, dan is het daarna alleen nog een kwestie van het goed uitvoeren van de plannen.

  In een complex systeem ligt dat anders. Complexe systemen zijn niet kenbaar, omdat ze bestaan uit voortdurende dynamische interacties, die maken dat het systeem steeds verandert en van gedaante verwisselt.¹⁰x Zie M.J.W. van Twist, M. Kort & M. van der Steen, ‘Assessing and Appraising the Effects of Policy for Wicked Issues: Including Unforeseen Achievements in the Evaluation of the District Policy for Deprived Areas in The Netherlands’, International Journal of Public Administration 2015, DOI:10.1080/01900692.2014.952821. In eerder onderzoek¹¹x Van der Steen e.a. 2015. naar de aanpak van zeer zwakke scholen bleek bijvoorbeeld dat zeer zwakke basisscholen soms heel sterk verbeteren en soms juist definitief instorten nadat de Onderwijsinspectie hun het label ‘zeer zwak’ heeft toegekend. Dat is interessant, omdat alle scholen dezelfde beleidsmaatregelen krijgen, maar ze daar heel verschillend op reageren. Zodra de maatregel werd aangekondigd, ontrolde zich een eigen dynamiek, die per school zorgde voor een heel andere beweging, met heel andere uitkomsten. Vanuit complexiteit bezien is dat niet vreemd, maar logisch.¹²x Zie G. Teisman & E.H. Klijn, ‘Complexity Theory and Public Management: An Introduction’, Public Management Review (10) 2008, afl. 3, p. 287-297; J.S. Lansing, ‘Complex Adaptive Systems’, Annual Review of Anthropology (32) 2003, p. 183-204; G. Morçöl, A Complexity Theory for Public Policy, New York: Routledge 2012. Problemen en de daarvoor ingezette interventies zetten dynamieken in beweging die weer tot nieuwe gedaanten van problemen kunnen leiden, of die eerdere werkzame elementen juist neutraliseren. Zo is een systeem voortdurend in beweging en leiden nieuwe interventies tot dynamiek die weer tot nieuwe beweging en verandering leidt. Zo is de praktijk van veel beleid dat pas in de praktijk duidelijk kan worden wat de actuele structuur van problemen is, wat mogelijke oorzaken zijn en wat daarvoor eventueel werkzame oplossingen kunnen zijn. Effectieve oplossingen ontstaan niet door analyse vooraf, maar door in de praktijk uit te testen, te proberen en incrementeel tot werkzame oplossingen te komen. Zo ontstaat zicht op de regelmatigheden en patronen in het systeem en wordt meer duidelijk over wat er in de lokale praktijk werkt en wat niet.¹³x Zie D. Collander & R. Kupers, Complexity and the Art of Public Policy: Solving Society’s Problems from the Bottom Up, Princeton, NJ: Princeton University Press 2014; Van der Steen 2016. Dat vereist niet zozeer de scheiding van beleid en uitvoering, eerder het samenballen van de kennis en informatie die in de uitvoering beschikbaar zijn en de mogelijkheid om in de uitvoering tot concrete oplossingen te komen.

  Zo leidt de scheiding van beleid en uitvoering tot een aantal problemen. Allereerst werkt het in de hand dat de uitvoering niet betrokken wordt in de grillige beleidsprocessen, waarin het al moeilijk genoeg is om de stromen van problemen en oplossingen bij elkaar te brengen. Zo ontstaan papieren oplossingen die in het grillige en politieke beleidsproces helpen om tot een akkoord te komen, maar in de praktijk van de uitvoering niet werken. Niet omdat de uitvoering het niet goed doet, maar omdat het eenvoudigweg niet goed mogelijk is. Uitvoeringsorganisaties worden geconfronteerd met schuivende politieke doelen, met beleidstheorieën die niet goed uitvoerbaar zijn, of met ambities die in de praktijk amper waar te maken zijn. Dat uitvoeringsorganisaties zodoende vaak uitvoering moeten geven aan beleid dat onuitvoerbaar is, is op zichzelf al vervelend genoeg. Maar andersom blijft ook de potentiële positieve bijdrage van uitvoeringsorganisaties bij het formuleren van oplossingen – en het beter kennen van problemen – onbenut. Uitvoeringsorganisaties hebben direct contacten in het veld, met de problematiek en met de cliënten die de problemen ondervinden. Dat is een belangrijke bron van informatie en ervaring, die kan bijdragen aan betere oplossingen. Ook merken uitvoeringsorganisaties meteen wat er wel of niet goed werkt bij mogelijke oplossingen en kunnen ze die incrementeel aanscherpen en verbeteren. Zo bezien zouden uitvoeringsorganisaties ook prima het beleid mede kunnen maken, mits daarvoor de ruimte wordt geboden. Organisatorisch is dat heel goed mogelijk en het sluit ook goed aan bij het belang van decentrale keuzes en situationele kennis, die in de literatuur over complexiteit als cruciaal wordt geduid. Maar de strikte scheiding tussen beleid en uitvoering maakt dat lastig. Zo belemmert de scheiding tussen beleid en uitvoering de mogelijkheid om te komen tot uitvoerbaar beleid.

• 4. Efficiëntie en doelmatigheid als inrichtingsprincipes: goedkoop is ­duurkoop

  Recente problemen in de uitvoering zijn daarnaast niet los te zien van het inrichtingsprincipe van waaruit uitvoeringsprocessen en organisaties gebouwd zijn. Sinds de late jaren tachtig is onder de vlag van het New Public Management het denken in termen van doelmatigheid steeds belangrijker geworden bij de inrichting van uitvoeringsorganisaties en hun processen.¹⁴x Van den Berg e.a. 2021; Van Thiel 2020; Van der Steen e.a. 2015. Bij New Public Management is de centrale idee dat organisaties in het openbaar bestuur meer bedrijfsmatig moeten werken.¹⁵x Zie D. Osborne & T. Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector, Reading: Addison-Wesley 1992. Daarbij is een kerngedachte dat processen tot eenduidige, telbare en afrekenbare eenheden moeten leiden, zodat inzichtelijk te maken is welke investeringen tot welke opbrengsten leiden. En wat daar zo nodig beter in kan. Dit is gecombineerd met wat vaak het principal-agent model wordt genoemd.¹⁶x Zie T. Schillemans, Denkend bestuur: over verantwoording, gedrag, en centrifugale druk, Den Haag: NSOB 2017. Er is een principaal die middelen beschikbaar stelt aan een agent om in ruil voor de afgesproken middelen tot de overeengekomen opbrengsten te komen. De principaal heeft geen direct zicht op de uitvoeringspraktijk van de agent, maar wil wel graag zekerheid hebben over de mate waarin de overeengekomen prestaties zijn gerealiseerd. Daarom spreken zij ‘eenheden’ af die reproduceerbaar en telbaar zijn, zodat de principaal weet wat hij krijgt en ook de agent zekerheid heeft over wat hij moet leveren om betaling te ontvangen. Dat alles is belangrijk, omdat uitgangspunt in het model is dat de agent het liefst zo min mogelijk doet, en dat ook de principaal zoekt naar manieren om zijn nut te maximaliseren. Het is dus een op wantrouwen gebouwd model: de agent wordt in zijn speelruimte beperkt, maar krijgt daar houvast over de betalingscondities voor in ruil; de principaal kan niet onderweg de spelregels veranderen, maar kan wél vaststellen of in ieder geval het gevraagde is geleverd. Zo hebben beide partijen enige mate van hinder, maar ook baat bij het afspreken van prestaties. Deze benadering heeft veel doorwerking in de uitvoering gekregen.¹⁷x Van der Vlist & Heerschop 2020.

  Een eerste belangrijk gevolg van deze manier van werken en denken is dat ‘de prestatie’ centraal is komen te staan. Maar, dat roept natuurlijk de vraag op wat een prestatie eigenlijk is. Wat betekent dat voor de Belastingdienst, het Uitvoerings­instituut Werknemersverzekeringen (UWV), de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), Rijkswaterstaat of de RDW? Wanneer is een prestatie een prestatie waarvoor de afgesproken financiering plaats kan vinden? Het beantwoorden van die vraag heeft in de jaren negentig een steeds meer eenduidig – maar problematisch – antwoord gekregen. Prestaties van uitvoeringsprocessen zijn steeds meer geformuleerd in wat Michael Power in zijn boek The Audit Society ‘auditable objects’ noemt: telbare eenheden, die te isoleren zijn van andere prestaties, waarvoor een eenduidige causale keten van inspanning en uitkomst is te formuleren: inzet x, opbrengst y.¹⁸x M. Power, The Audit Society: Rituals of Verification, Oxford: Oxford University Press 1999. De naam ‘auditable objects’ verwijst naar de auditmethodologie (Power komt uit het veld van de accountancy). Alleen voor ‘objecten’ die op deze manier worden benoemd, is via de auditmethodologie vast te stellen of de kosten opwegen tegen de baten. Deze specifieke manier van het formuleren van prestaties – als basis voor prestatiesturing – is in de aansturing en inrichting van uitvoeringsorganisaties heel belangrijk geworden.

  Ingewikkeld hierbij is wel dat veel publieke waarde zich heel lastig laat vatten in telbare eenheden: hoe tel je waardige zorg, een goede behandeling, een fijne woonomgeving, goed geïnde belasting, een doorlopen asielprocedure, of een respectvol contact met een cliënt die een onterechte klacht indient? Dat zijn moeilijk te kwantificeren prestaties.¹⁹x Zie T. Schillemans, ‘Combining Agency and Stewardship: Welfare Reforms and Accountability’, in: T. Christensen & P. Lægreid (red.), The Routledge Handbook to Accountability and Welfare State Reforms in Europe, Londen: Routledge 2016, p. 45-58; Schillemans 2017; S. Douglas, J. Scherpenisse, M. Huiting & M. van der Steen, Evalueerkunst: een praktische toepassing van het publieke waarde perspectief op het evalueren van beleid, Den Haag: NSOB 2021. Tegelijkertijd worden uitvoeringsorganisaties hier steeds meer op afgerekend en daarom zijn ze ook hun werkprocessen steeds meer op deze manier gaan inrichten.²⁰x Van der Vlist & Heerschop 2020; Van Thiel 2020. Uitvoeringsorganisaties worden door de beleidsorganisaties aangestuurd en afgerekend op het realiseren van targets, die allemaal als auditable objects zijn geformuleerd. Uitvoeringsorganisaties stellen aan het begin van een jaarlijkse cyclus een zogeheten Service Level Agreement (SLA) op, waarin ze aangeven welke ‘prestaties’ ze voor het beschikbare budget gaan leveren. Aan het einde van het jaar moeten ze vervolgens aangeven welke prestaties ze inderdaad bereikt hebben, anders vindt vaak een naheffing of correctie op het budget plaats. Zo kunnen principaal en agent allebei hun rol in het spel spelen, maar ontstaan tevens grote problemen, vooral voor de agent. De maatschappelijke realiteit blijkt vaak veel complexer dan de telbare producten impliceren. Sommige asielprocedures duren veel langer dan begroot, simpelweg omdat de omstandigheden ingewikkeld blijken. Of: gemiddeld genomen kost het afgeven van een vergunning misschien vier uur, maar wat als er vooral moeilijke aanvragen binnenkomen en er bovendien indieners zijn die met hun advocaten voor heel veel meerwerk zorgen? Zo stapelt de werklast zich op, maar – belangrijker nog – ontstaat er ook steeds meer licht tussen wat de prestaties op papier zijn en hoe ze zich in de praktijk ontvouwen. Veel van wat er werkelijk toe doet, telt niet, en veel van wat nauwgezet wordt geteld en op basis waarvan betaling plaatsvindt, doet er niet zo toe. Zo ontstaat de vreemde situatie dat uitvoeringsorganisaties soms moeten kiezen tussen wat ertoe doet en wat geteld wordt; hitting the target, missing the point. Of andersom: het goede doen, maar tekortschieten op het prestatiecontract en daarom gekort worden.

  De prestatiecontracten zijn de afgelopen decennia ook vaak gebruikt als een middel om te bezuinigen. In periodes van budgettaire krapte, en de rijksoverheid heeft die de afgelopen decennia vaak gekend, wordt veel bezuinigd op de uitvoering. Beleid is tegenover de uitvoering een scherpe onderhandelaar, vooral door de machtsongelijkheid tussen beide partijen; beleid heeft het politieke primaat achter zich en ‘vertaalt’ simpelweg de politieke keuzes in uitvoeringsafspraken. Uitvoeringsorganisaties hebben voor hun gevoel dan uiteindelijk maar weinig meer te eisen. Zo hebben we de afgelopen decennia gezien dat bij veel bezuinigingsronden het motto meer doen met minder werd aangehaald. Soms lagen daar ambitieuze beleidstheorieën achter, zoals het idee dat er efficiencyvoordelen te bereiken waren door de inzet van ICT of door het meer gericht samenwerken binnen diensten. Soms was het minder omfloerst en was de logica eenvoudigweg dat het nu eenmaal met tien procent minder moest én de productie niet omlaag mocht. Zo zijn de SLA’s, of equivalenten daarvan, voor uitvoeringsorganisaties steeds scherper geworden en is de druk op het realiseren van de afgesproken prestaties verder toegenomen. Niet de tevredenheid of de waarde voor de cliënt, maar het kunnen tellen van de afgesproken prestaties is een belangrijke drijfveer voor de uitvoering geworden. Niet omdat uitvoerders dat per se leuk vinden, maar omdat dat nu eenmaal is waar zij zelf op worden afgerekend.

  Deze beweging heeft zich ook binnen uitvoeringsorganisaties doorgezet. Uitvoeringsorganisaties worden zelf op hele strakke prestatie-indicatoren aangestuurd en afgerekend. Die praktijk vertalen ze vervolgens door naar hun eigen processen en naar hun eigen mensen. Ook daar zijn principaal-agentrelaties ontstaan. Deels omdat dit nodig is om aan de externe sturing vanuit ‘beleid’ te voldoen, maar deels ook omdat dit verdere beheersing en controle door de leiding van uitvoeringsorganisaties zelf mogelijk maakt. Zo is er ook een interne prikkel om prestatiesturing verder door te voeren. Uitvoeringsorganisaties zijn vaak grote verbanden, waarbinnen leidinggevenden ook zoeken naar manieren om sturing over de verschillende teams of organisatiedelen uit te oefenen. Zij vertalen dezelfde kengetallen en prestatie-indicatoren naar de organisatie, als basis voor management en sturing. Strikt genomen schrijft het bestuursdepartement niet voor dat uitvoeringsorganisaties tot diep in de teams met prestatiesturing en kritische prestatie-indicatoren werken. Dat zijn keuzes die binnen de organisaties zelf worden gemaakt.

• 5. Moeizaam maatwerk: computer says no

  Het is een veelgehoorde kreet tegenwoordig in Den Haag: bij de uitvoering moet de menselijke maat weer voorop komen te staan. Daar is op zichzelf niet veel tegen in te brengen: onmenselijkheid wil niemand. Maar voor veel uitvoeringsorganisaties zijn maatwerk en de menselijke maat lastige uitgangspunten. Immers, uitvoeringsorganisaties moeten vaak praktische toepassing geven aan in beleid bepaalde normen en standaarden. Die betrekken ze op individuele gevallen (personen of organisaties), waarbij de ruimte voor het maken van verschil vaak beperkt is. Dat geldt zowel voor de inhoudelijke afweging (bijvoorbeeld: wel of geen recht en hoeveel?) als voor de te volgen procedure (bijvoorbeeld: hoe snel komt er een besluit?). Daarbij komen uitvoeringsorganisaties vaak in een ingewikkelde spagaat terecht, omdat hoewel ze in de praktijk ten volle in aanraking komen met de individuele en situationele omstandigheden van cliënten, ze formeel maar beperkte mogelijkheid hebben om daarin tegemoet te komen. Ze moeten de formele stappen volgen, en met de jaren is de ruimte om daarvan af te wijken steeds beperkter geworden. Daarbij wordt in de uitvoeringspraktijk steeds vaker teruggegrepen op de angst voor ‘precedent’, zonder dat die term daarmee per se in de juridische zin van het woord wordt gebruikt; vaak wordt een praktisch risico op herhaling bedoeld. Door ervaring wijs geworden passen uitvoeringsorganisaties op met het toekennen van individuele ruimte, omdat die vervolgens wordt opgepakt door anderen. Soms door andere individuen, maar ook vaak door hun belangenbehartigers of politici. Zo is de individuele ruimte die de een op basis van maatwerkargumenten krijgt, de nieuwe standaard voor een hele reeks andere (on)vergelijkbare gevallen. Let wel, dat is niet zozeer een kwestie van een juridisch precedent, maar eerder het principe van het hellende vlak: als het bij de een kan, dan ontstaat externe druk om het voor een ander ook zo te doen. En omdat nooit helemaal te objectiveren is waarom iemand de uitzondering precies heeft gekregen, is andersom ook niet helemaal duidelijk te maken waarom een ander die niet zou mogen krijgen. Door het toekennen van maatwerk en uitzonderingen in individuele gevallen opent de uitvoering de poort voor een hele reeks nieuwe gevallen, zonder duidelijke argumenten om voor hen niet te doen wat elders wel kon. Er is maar één manier om het hellende vlak te vermijden, en dat is door er niet aan te beginnen, dus: géén maatwerk te verlenen.

  Hier speelt steeds verdergaande digitalisering een belangrijke rol. Uitvoering komt in de praktijk neer op het vergelijken van een formele norm met een concrete praktische situatie. Vroeger bestond dat werk in belangrijke mate uit street-level bureaucrats, ‘contactambtenaren’, die in de lokale praktijk op straat of aan het loket het geval konden inschatten en dit verbinden aan de formele norm.²¹x Zie M. Lipsky, Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, New York: Russell Sage Foundation 1980. Uitvoering was daar een proces van menselijke interactie. In die interactie was sprake van een zekere mate van handelingsvrijheid, waarbij er in het systeem allerlei grijstinten, redundanties en open delen waren die ambtenaren konden benutten voor het aanbieden van een oplossing op de maat van de cliënt, binnen de formele normen. Met de opeenvolgende operaties van informatisering, automatisering en digitalisering zijn veel van die procedures steeds meer disciplinerend geworden; het handelen van contactambtenaren beperkt zich tegenwoordig vaak tot het digitaal invullen of aanvinken van ‘velden’ in het scherm, die dwingen tot dichotome antwoorden. En als niet alles is ingevuld, dan weigert het programma verder te gaan, ‘computer says no’. Dat geldt voor het invullen van het formulier of systeem door de ambtenaar, maar ook voor de sturing en controle daarop achteraf. Digitalisering disciplineert niet alleen het werk tijdens het invullen, maar maakt ook grootschalige controle en vergelijking mogelijk. Dat maakt het werk meer transparant, maar daarmee verdwijnt ook de ‘ritselruimte’ uit het systeem. Ambtenaren willen misschien wel uitzonderingen verlenen, of hier en daar de normen een beetje oprekken, maar het systeem belemmert dat en/of ze weten dat ze daar later op worden aangesproken. De uitzonderingen die zij in een concrete praktijk verlenen, komen later in managementrapportages of procesevaluaties terug als rode velden, die wijzen op fouten in het systeem. Contactambtenaren vermijden daardoor maatwerk eerder dan dat ze het verlenen. Niet omdat ze er als mens geen voorstander van zijn, maar omdat de werkstructuur waarin ze zich bevinden het hun moeilijk maakt en het op microniveau ontmoedigt, ook als het visiedocument en de mission statement van de organisatie op macroniveau zeggen dat het belangrijk is.

  Ten slotte is er ook de meer juridische grondslag van maatwerk. Uitvoeringsprocessen zijn vanuit het perspectief van de cliënt lang niet altijd gebruiksvriendelijk en soms zelfs onbegrijpelijk. Maar ze zijn maar heel zelden niet in overeenstemming met de wet of regel. Uiteindelijk gaat het in veel uitvoerende processen om juridische handelingen, waar een rechtsgrond voor moet zijn – zowel voor het toepassen van de regel als voor het uitzonderen daarop. Ook al willen ambtenaren of professionals in de uitvoering het misschien niet, als het erop aankomt moeten ze besluiten nemen die voor de bestuursrechter stand kunnen houden. Dat is ingewikkeld in bijvoorbeeld de toeslagenaffaire, waarin uitvoeringsorganisaties in veruit de meeste gevallen strikt genomen ‘gewoon’ de wet uitvoerden. En van de Staat is dat in zekere zin wel het minste wat een burger mag verwachten: de overheid moet de regels niet voortdurend buigen of zelfs breken, maar dient zich te houden aan de wetten en regels die daarvoor zijn gesteld. Anders ligt willekeur op de loer. De roep om maatwerk opent op die manier een heel andere potentiële problematiek: een overheid die zonder duidelijke rechtsgrond of normen maar wat doet, waarbij burgers niet meer kunnen vertrouwen op de grenzen die voor de overheid zijn opgetrokken.

• 6. Politieke aandacht voor uitvoerbaarheid van beleid: veranderende ­prioriteiten

  Eerder hebben we al kort gesproken over de politiek van beleidsvorming, de permanente strijd om beleid en de uitgangspunten die in het stromenmodel van beleidsvorming centraal staan. Daarbij kwam naar voren dat omwille van het bereiken van het compromis de uitvoering vaak naar de achtergrond verdwijnt. Of juist op de voorgrond komt, maar dan als sluitpost op de redenering. Er is bijvoorbeeld nog een tekort op het gebied van de financiën en dan wordt een ‘efficiencykorting’ toegepast op de uitvoering. Hoe deze bereikt zal worden, is daarbij niet omschreven, dat is aan de uitvoeringsorganisaties om in een later stadium uit te werken. Of er is een lastig meetbare norm, die maakt dat beleid tot overeenstemming kan komen (bijvoorbeeld ‘gelukszoekers snel uitzetten, échte vluchtelingen versneld opvangen’). Die terminologie maakt het mogelijk om tot overeenstemming over beleid te komen, omdat het ‘lukt’ om twee uitersten toch in één beleid te verbinden. Maar vervolgens is het aan de uitvoering om te bepalen wat die twee categorieën precies zijn, en dan ook nog eens op een manier die past bij de rechtsgevolgen die dergelijke uitvoeringsbesluiten hebben. Dat is vaak lastig.

  In het voorgaande is de uitvoerbaarheid van politieke compromissen het probleem. Maar veel uitvoeringsproblemen van de laatste jaren vinden hun oorsprong in snel wisselende politieke compromissen en voorkeuren. Uitvoeringsorganisaties vertalen politieke richting in beleid naar uitvoeringsarrangementen. Dit zijn niet zomaar knoppen die worden omgezet, vaak gaat het om omvangrijke reorganisaties, juridische arrangementen, ingeregelde procedures en speciaal gebouwde ICT-infrastructuur. Uitvoeringsarrangementen geven zodoende met een zekere vertraging het beleidsdiscours weer, het zijn als het ware gestolde beleidsvoorkeuren. Dat is op zichzelf geen probleem, zolang de prioriteiten niet te vaak of impliciet veranderen. Gebeurt dat wel, of gebeurt dat impliciet, dan zijn uitvoeringsarrangementen de voorgaande beleidslogica nog aan het verwerkelijken, terwijl beleid en politiek al vanuit een andere logica redeneren. Zo is de kinderopvangtoeslagaffaire niet te begrijpen zonder meenemen van de Bulgarenfraude die eraan voorafging. In de periode van de Bulgarenfraude ontstond grote ophef over de mogelijkheid van fraude met toeslagen. Daarop volgden indringende aanwijzingen vanuit de Tweede Kamer, en de samenleving, voor het voeren van een zerotolerancebeleid met strikte opsporing en handhaving. De daarbij horende gedachte was dat fraude de voor de verzorgingsstaat benodigde solidariteit ondermijnde, en dat zonder streng opsporen en handhaven de basis onder het toeslagenstelsel zou worden weggeslagen. Deze prioriteiten werden ook in de wet en uitvoeringsnormen vastgelegd. Zo werd de basis gelegd voor wat later de KOT zou worden en waar inmiddels, deels door dezelfde politici, heel anders over gedacht wordt. Het punt is hier niet dat één van de opvattingen klopt of goed is, of dat opvattingen niet mogen wisselen, maar dat uitvoeringsorganisaties concrete invulling geven aan politieke richting, die later weer kan veranderen. Waarmee ook de politieke waardering, en richting, voor diezelfde uitvoeringsorganisaties meeverandert; wat in de ene periode de bedoeling is, is dat in een andere periode misschien wel helemaal niet meer. En in dat veranderde politieke licht zijn uitvoeringsorganisaties en de door hen tot stand gebrachte praktijken de ultieme voorbeelden van ‘hoe het niet moet’. Niet omdat ze het verkeerd doen, maar omdat ze een andere politieke richting ten uitvoer brengen.

• 7. Wat maakt wetgeving uitvoerbaar: andere principes, of omgaan met dilemma’s?

  Waar brengt deze opsomming van complicerende factoren in de uitvoering ons nu? Ik heb betoogd dat vanuit een bestuurskundig perspectief eigenlijk heel goed te begrijpen is dat er veel druk op uitvoeringsorganisaties staat. Deels vanwege maatschappelijke complexiteit, maar vooral ook vanwege de rol en positie van uitvoering in de manier waarop we beleid maken, politiek bedrijven en organisaties aansturen en inrichten. Zo bezien is problematiek in de uitvoering niet verrassend, maar een voorspelbare uitkomst van inrichtingsprincipes die we toepassen. We mogen ons zeker kwaad maken over uitvoeringsproblematiek, maar verbazen mogen we ons niet. Niemand kiest bewust voor uitvoeringsproblemen, maar uitvoeringsproblemen zijn wél het gevolg van bewuste keuzes die door de politiek, in de beleidsvorming en in de aansturing en inrichting van de uitvoering zijn en worden gemaakt. De trieste conclusie is daarmee dat zelfs extreme casussen als de kinderopvangtoeslagaffaire of de problemen met asielopvang tot op zekere hoogte logisch zijn; het zijn gevolgen van de gevolgde logica. Alleen door de imminente logica achter uitvoeringsproblematiek te keren kunnen we een volgende generatie uitvoeringsproblemen voorkomen. Dat is een opdracht voor politici en beleidsmakers, maar ook voor de bestuurskundigen en juristen.

Noten

• 1 Zie C.F. van den Berg, M. van der Steen & L. Tummers, Openbaar bestuur: beleid, organisatie en politiek (10de druk), Deventer: Wolters Kluwer 2021; S. van Thiel, Leren loslaten: 10 lessen uit 25 jaar onderzoek naar de relaties tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties, Den Haag: Boom juridisch 2020; H. van der Vlist & D. Heerschop, Werk aan uitvoering: probleemanalyse, Den Haag: ABD TopConsult 2020.

• 2 V. Bekker, Beleid in beweging. Achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector, Den Haag: Boom juridisch 2017.

• 3 Van Thiel 2020.

• 4 Zie M. van der Steen & J. Scherpenisse, Grenzeloos samenwerken: van A naar B via B, Den Haag: NSOB 2020.

• 5 Zie P. Sabatier, Theories of the Policy Process, Boulder, CO: Westview Press 2007. Van der Berg e.a. 2021; Van der Vlist & Heerschop 2020.

• 6 J. Pressman & A. Wildavsky, Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It’s Amazing that Federal Programs Work at All, This Being a Saga of the Economic Development Administration as Told by Two Sympathetic Observers Who Seek to Build Morals on a Foundation of Ruined Hopes (3de druk), Berkeley: University of California Press 1984.

• 7 Zie S. Greer, ‘John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies’, in: M. Lodge, E.C. Page & S.J. Balla (red.), The Oxford Handbook of Classics in Public Policy and Administration, Oxford: Oxford University Press 2015; J. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies (2de druk), New York.

• 8 Zie M. van der Steen, J. Scherpenisse & M.J.W. van Twist, Sedimentatie in sturing: systeem brengen in netwerkend werken, Den Haag: NSOB 2015a; M. van der Steen, J. Scherpenisse, M.J.W. van Twist & P. ’t Hart, ‘How to See Failure: Attempts by the Inspectorate of Education to Detect and Disarm Failure in Dutch Education Policy’, Public Policy and Administration 2015b; DOI:10.1177/0952076715581089; Pressman & Wildavsky 1984; Van der Steen et al, 2010.

• 9 Zie D. Snowden, ‘Complex Acts of Knowing: Paradox and Descriptive Self-Awareness’, Journal of Knowledge Management (6) 2002, afl. 2, p. 100-111; M. van der Steen, Tijdig bestuur: strategisch omgaan met voorspelbare verrassingen, Den Haag: NSOB 2016.

• 10 Zie M.J.W. van Twist, M. Kort & M. van der Steen, ‘Assessing and Appraising the Effects of Policy for Wicked Issues: Including Unforeseen Achievements in the Evaluation of the District Policy for Deprived Areas in The Netherlands’, International Journal of Public Administration 2015, DOI:10.1080/01900692.2014.952821.

• 11 Van der Steen e.a. 2015.

• 12 Zie G. Teisman & E.H. Klijn, ‘Complexity Theory and Public Management: An Introduction’, Public Management Review (10) 2008, afl. 3, p. 287-297; J.S. Lansing, ‘Complex Adaptive Systems’, Annual Review of Anthropology (32) 2003, p. 183-204; G. Morçöl, A Complexity Theory for Public Policy, New York: Routledge 2012.

• 13 Zie D. Collander & R. Kupers, Complexity and the Art of Public Policy: Solving Society’s Problems from the Bottom Up, Princeton, NJ: Princeton University Press 2014; Van der Steen 2016.

• 14 Van den Berg e.a. 2021; Van Thiel 2020; Van der Steen e.a. 2015.

• 15 Zie D. Osborne & T. Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector, Reading: Addison-Wesley 1992.

• 16 Zie T. Schillemans, Denkend bestuur: over verantwoording, gedrag, en centrifugale druk, Den Haag: NSOB 2017.

• 17 Van der Vlist & Heerschop 2020.

• 18 M. Power, The Audit Society: Rituals of Verification, Oxford: Oxford University Press 1999.

• 19 Zie T. Schillemans, ‘Combining Agency and Stewardship: Welfare Reforms and Accountability’, in: T. Christensen & P. Lægreid (red.), The Routledge Handbook to Accountability and Welfare State Reforms in Europe, Londen: Routledge 2016, p. 45-58; Schillemans 2017; S. Douglas, J. Scherpenisse, M. Huiting & M. van der Steen, Evalueerkunst: een praktische toepassing van het publieke waarde perspectief op het evalueren van beleid, Den Haag: NSOB 2021.

• 20 Van der Vlist & Heerschop 2020; Van Thiel 2020.

• 21 Zie M. Lipsky, Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, New York: Russell Sage Foundation 1980.