Budgetrecht onder druk

• Inleiding en aanleiding

  In dit artikel staan het budgetrecht en de begrotingswet centraal. Onder het budgetrecht wordt normaal gesproken gedoeld op de uitoefening van alle rechten door het parlement die onderdeel uitmaken van artikel 105 van de Grondwet (Gw), zowel de vaststelling en de wijziging als de controle op de uitvoering van de begrotingswet.¹x Zie ook T.C. Borman, ‘De begrotingswet: een wet als iedere andere?’, RegelMaat 2015, afl. 2, p. 144-158. In dit artikel wordt betoogd dat het budgetrecht ruimer geïnterpreteerd moet worden, om effectief ingezet te kunnen worden door het parlement. De rijksbegroting alleen is een ontoereikend aangrijpingspunt geworden voor de voorafgaande beïnvloeding en beheersing van de rijksuitgaven.

  Uit het eerste lid van artikel 105 Gw vloeit voort dat de rijksbegroting bij wet moet worden vastgesteld. Dit roept de vraag op waarom de begroting in de vorm van een wet in formele zin moet worden vastgesteld. In de Grondwet van 1840 werd nog gesproken over de vormvrije inwilliging van de Staten-Generaal met de begroting, maar na de democratische omwenteling van 1848 werd het wetsvereiste een onderdeel van de nieuwe Grondwet.

  Op zich is de achtergrond van dit vereiste helder. Deze bepaling zorgt ervoor dat de toestemming van het parlement een noodzakelijke voorwaarde vormt voor de totstandkoming van de rijksbegroting. Het is een waarborg dat er geen uitgaven kunnen plaatsvinden zonder voorafgaande toestemming van het parlement. De belangrijkste grondwettelijke regels die gelden voor een wet in formele zin moeten ook in acht worden genomen voor de rijksbegroting.

  In Duitsland werd onder leiding van Bismarck het budgetrecht met voeten getreden.²x J. van der Bij, Doelmatigheid en de rijksbegroting: een staatsrechtelijke en economische visie op de rijksbegroting, Groningen: Wolters-Noordhoff 1993, p. 12 e.v. Tussen 1862 en 1866 regeerde Bismarck met een begroting die verworpen was door het parlement. Dit historische feit is niet van groot belang, maar voor de staatsrechtgeleerde Paul Laband vormde het wel de aanleiding voor het maken van een onderscheid tussen een wet in formele en materiële zin.
  Allereerst stelde Laband dat de begroting vooral een economisch uitvoeringsplan was, dat alles te maken had met het bestuur en niets van doen had met wetgeving.³x P. Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Tübingen: Laupp 1914, p. 523 e.v. De begroting bevat ook geen rechtsnormen. Rechtsnormen zorgen er volgens Laband voor dat de rechten en plichten van subject A afgegrensd worden van die van subject B. De begroting bevat uitsluitend administratieve normen, die de onderlinge verhoudingen binnen het bestuur regelen. In dit geval neemt volgens Laband het parlement – in strijd met de scheiding der machten – bij uitzondering deel aan het bestuur, om langs deze weg greep te krijgen op de uitgaven. In de visie van Laband was de vaststelling van de begroting in de vorm van een wet in formele zin een praktisch middel voor het parlement om invloed uit te oefenen op de uitgaven van de uitvoerende macht en geen doel op zich. Het budgetrecht en de vaststelling van de begroting vielen bij hem dan ook niet geheel samen.

  In Nederland kregen de opvattingen van Laband navolging, onder meer door Buys, De Savornin Lohman en Van der Pot.⁴x Zie Van der Bij 1993, p. 21 e.v. Daarmee is tot op de dag van vandaag de begroting hét voorbeeld van een wet in formele – maar niet in materiële – zin. De begroting is in essentie een (vooraf gegeven) machtiging van de wetgevende aan de uitvoerende macht, voor het verrichten van nader in (begrotings)artikelen omschreven uitgaven tot een bepaald maximum.

  De vraag die in dit artikel centraal staat, is of de begroting in ons staatsbestel nog de functie kan vervullen om voorafgaand greep te houden op de rijksuitgaven:

  • Een voorafgaande sturing via het budgetrecht en machtiging van uitgaven in de begrotingswet veronderstellen een volgorde waarin de besluitvorming over de uitgaven plaatsvindt. Eerst een (af)weging van nut en noodzaak van de uitgaven binnen de kaders van de begroting en vervolgens volgt de besteding. In werkelijkheid vindt die afweging eerder plaats. Uit een veelheid aan wetten in formele zin, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen en overeenkomsten vloeien financiële aanspraken en afspraken voort, die in het verzamelvat van de begroting landen.

  • De uitvoering van veel overheidstaken vindt niet (meer) plaats door de rijksoverheid zelf, maar door decentrale overheden of zelfstandige bestuursorganen. Maar hoe houdt het parlement dan nog greep op de daarmee gepaard gaande uitgaven en waar houdt het budgetrecht van het nationale parlement op en begint bijvoorbeeld het budgetrecht van de gemeenteraad?

  • Is het budgetrecht niet een formaliteit en een bron van (financiële) onrechtmatigheden geworden, in plaats van een effectief middel voor het parlement om sturing te geven aan de uitgaven en inkomsten van het Rijk? De toets op de rechtmatigheid wordt in de verantwoordingsonderzoeken uitgevoerd door de Algemene Rekenkamer. De Rekenkamer onderzoekt of de verantwoording voldoet aan de daaraan te stellen eisen, zoals onder meer opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 (CW 2016) en de Rijksbegrotingsvoorschriften.

  In het vervolg van dit artikel zal ik deze drie bovengenoemde aspecten verder behandelen.

• Budgettaire (in)flexibiliteit

  Een voorafgaande machtiging van de uitgaven door het parlement heeft alleen zin als de hoogte van die uitgaven ook beïnvloed kan worden. Het budgetrecht beoogt immers het parlement zeggenschap te geven over de hoogte van de uitgaven. Dat is niet tot nauwelijks het geval, omdat de uitgaven voor het grootste deel juridisch verplicht zijn. In figuur 1 zijn de juridisch verplichte en niet-verplichte uitgaven opgenomen van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, gebaseerd op de begroting 2022.⁵x Kamerstukken II 2021/22, 35925 VIII, nr. 2, p. 28.

  Juridisch verplichte en niet-verplichte uitgaven Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (gebaseerd op begroting 2022)
  

  Voor het primair onderwijs is bijvoorbeeld 99,89% van de uitgaven juridisch verplicht. Een aanpassing van de begroting kan niets veranderen aan het uitgaven­niveau. Uit de meerjarenramingen blijkt dat dit beeld niet verandert als er vooruitgekeken wordt naar 2026.
  Daar komt nog bij dat de juridisch verplichte uitgaven niet de enige bron van inflexibiliteit vormen. Daar komen de gebonden en de beleidsmatig bestemde uitgaven nog bij.⁶x Algemene Rekenkamer, Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht, Den Haag 2021, p. 15 e.v. In het geval van gebonden uitgaven betreft het bijvoorbeeld uitgaven als gevolg van bestuurlijke toezeggingen of uitgaven waarvan het aannemelijk is dat die in de toekomst nodig zijn, zoals bij het onderhoud van infrastructuur. De beleidsmatig of politiek bestemde uitgaven zijn uitgaven waarvoor wel een bestemming of doel is bepaald, maar die verder nog niet vastliggen. Voorts is er ook nog wel het nodige aan te merken op de kwaliteit van de meerjarenramingen en de veronderstellingen die daaraan ten grondslag liggen.⁷x Zie Algemene Rekenkamer 2021, p. 20 e.v.

  Een van de meer recente pogingen om de greep van de Tweede Kamer op de begroting en de rekening te vergroten, is de boeken ingegaan als ‘de methode Duisenberg’. In 2013 was de Tweede Kamercommissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van mening dat de greep op de begroting en rekening onvoldoende was. Er werden twee rapporteurs aangesteld, verdeeld over de coalitie en oppositie. Deze twee leden doen het voorbereidende werk en de gehele commissie maakt in het overleg met de bewindspersoon hiervan gebruik. Hierbij staan de volgende vragen centraal:

  1. Wat is het beeld van het beleidsterrein op hoofdlijnen?

  2. Welke doelen zijn gepland/behaald?

  3. Welke prestaties zijn gepland/geleverd?

  4. Wat gaat het kosten/heeft het gekost?

  5. Wat is het oordeel over de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid?

  6. Welke aanbevelingen heb ik als rapporteur aan de commissie?

  Zoals met veel budgettaire innovaties is de ontvangst enthousiast, maar vaak bloeden dit soort praktijken dood. Zoals bijvoorbeeld eerder gebeurd is met ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB)’, dat in 1998 werd gelanceerd.
  De hoofdreden is dat iedere hervorming die tot doel heeft om de besluitvorming rond de rijksbegroting te verbeteren, ook de begroting zelf als uitgangspunt neemt. Terwijl over de meeste uitgaven eerder en buiten de begroting om besloten wordt. Waarbij die uitgaven in de regel ook gelijk voor meerdere jaren vastliggen. Bijsturing door aanpassing van de rijksbegroting is vervolgens een illusie.

• Rijksuitgaven en rijksbegroting

  Enkele cijfers op een rij

  Een tweede beperking is dat niet alle uitgaven binnen de kaders van de rijksbegroting vallen (bijvoorbeeld uitgaven die bekostigd worden uit premies, zoals voor een belangrijk deel in de zorg). Daarnaast zijn er uitgaven die feitelijk gedaan worden door decentrale overheden. Voor wat betreft het laatste aspect zijn enkele cijfers op een rij gezet.
  In tabel 1 staan de EU-landen, gerangschikt naar het aandeel van de centrale overheid in de totale overheidsuitgaven.⁸x M.J. van Rijn, Nederlandse lokale overheid: veel centrale financiering, veel decentrale uitgaven, Den Haag: CBS 2020.

  Tabel 1 Procentuele verdeling overheidsuitgaven, uitgesplitst naar overheidslaag

  Land	Centrale overheid (%)	Socialezekerheidsfondsen (%)	Deelstaten (%)	Lokale overheid (%)
  Malta	99	0	0	1
  Ierland	90,3	0	0	9,7
  Verenigd Koninkrijk	77,8	0	0	22,2
  Cyprus	74,2	22,4	0	3,5
  Tsjechië	64,4	7,1	0	28,5
  Estland	63,9	10,9	0	25,2
  Hongarije	63	22,6	0	14,4
  Portugal	59,9	27	0	13,1
  Roemenië	53	23,8	0	23,3
  Slowakije	48,8	33,8	0	17,4
  Slovenië	48,3	32,5	0	19,2
  Letland	48,2	23,8	0	28
  Luxemburg	48,1	40,7	0	11,2
  Griekenland	46,4	46,7	0	6,9
  Litouwen	46,1	29,4	0	24,5
  Bulgarije	44,6	35,1	0	20,3
  Kroatië	42,7	29,8	0	27,4
  EU-28	37,7	31,9	8,4	22,5
  Zweden	36,4	12,9	0	50,7
  Oostenrijk	36	31,7	16,8	15,5
  Frankrijk	35,1	45,1	0	19,8
  Polen	33,1	33,4	0	33,5
  Denemarken	32,9	2,6	0	64,5
  Italië	32,2	40,2	0	27,5
  Nederland	32	37,5	0	30,4
  Finland	25,8	33,6	0	40,6
  Spanje	21,7	34,3	32,4	11,6
  België	17,8	36,3	32,8	13,1
  Duitsland	16,4	43,6	22,4	17,6

  Afgemeten aan de andere landen binnen de EU, speelt de centrale overheid op het eerste oog een bescheiden rol binnen de overheidsuitgaven. Met name bij de federale landen als Spanje, België en Duitsland is dit om verklaarbare redenen in nog sterkere mate het geval.
  Alleen bij Nederland is er iets vreemds aan de hand. Zoals uit tabel 1 blijkt, komt 30,4% van de totale overheidsuitgaven voor rekening van de decentrale overheden, maar de eigen inkomsten van de decentrale overheden bedragen maar 7,9%. Ook daarmee wijkt Nederland af van het Europees gemiddelde, waarbij gemiddeld 30,9% van de overheidsuitgaven op het conto komt van de decentrale overheden, maar 19% bekostigd wordt uit eigen inkomsten. Bovendien is er voor Nederland sprake van een tendens, waarbij de eigen inkomsten van de decentrale overheden relatief gezien steeds verder afnemen in de tijd.
  Dit roept de vraag op hoe zich dit verhoudt tot het budgetrecht van het parlement. De middelen voor de bekostiging van decentrale overheden worden grotendeels opgebracht uit de heffing van rijksbelasting en vervolgens afgestort in het gemeente- en provinciefonds. Deze middelen zijn vrij besteedbaar voor de decentrale overheden, zoals de algemene uitkering, de decentralisatie-uitkering en de integratie-uitkering. De omvang van de middelen die gemeenten kunnen besteden, is dus voor het overgrote deel onderhevig aan het budgetrecht van het nationale parlement, maar in de wijze waarop ze de bovengenoemde middelen besteden, zijn gemeenten grotendeels weer vrij.

  Volgens de president van de Algemene Rekenkamer, in een toespraak aan gemeenten, is hier sprake van een groot probleem:⁹x A. Visser, ‘Atriumlezing VNG door Arno Visser’, Den Haag 2017.

  ‘Eigen inkomsten, bijvoorbeeld via een lokale belasting als de ozb geheven, vormen maar een minimale inkomstenbron van gemeenten. De financiële verhoudingen zijn dus sinds 1814 diametraal veranderd. U geeft tegenwoordig vooral geld van het Rijk uit. Maar de staatsrechtelijke verhoudingen blijven ongewijzigd: de Algemene Rekenkamer heeft ook in 2017 bij de gemeenten geen formele bevoegdheden.’

  Afgezien van de vraag hoe toezicht van de Algemene Rekenkamer op gemeenten zou kunnen passen binnen het staatsrechtelijk bestel, is er naar de mening van Visser sprake van een doolhof, waarin ook volksvertegenwoordigers verdwalen:

  ‘De afgelopen jaren hebben we de rijksrekening kunnen goedkeuren. Maar tegelijkertijd wordt zichtbaar dat er achter de rijksrekening nog een hele wereld zit, die zich aan controle door volksvertegenwoordigers en rekenkamers onttrekt. Mijn stelling is dat die wereld een doolhof is geworden, waarin kiezer, volksvertegenwoordiger en bestuurder verdwalen.’

  Ten slotte moet worden opgemerkt dat niet alleen de eigen middelen van decentrale overheden in de tijd afnemen, maar ook de mix tussen vrije en geoormerkte middelen is aan een verandering onderhevig. De Algemene Rekenkamer meent dat interbestuurlijke afspraken tussen het Rijk en decentrale overheden in combinatie met de toekenning van een decentralisatie-uitkering in beginsel tot een (financiële) onrechtmatigheid leidt.¹⁰x Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII), Den Haag 2019, p. 27 e.v.
  De reden hiervoor is dat de interbestuurlijke afspraken (meestal in de vorm van een convenant) volgens de Algemene Rekenkamer een inbreuk zouden vormen op de beleids- en bestedingsvrijheid, die inherent is of zou moeten zijn aan een decentralisatie-uitkering. Gelijkwaardigheid tussen het Rijk en decentrale overheden is volgens de Algemene Rekenkamer hierbij niet aan de orde, omdat het Rijk als verstrekker van de middelen altijd de bovenliggende partij is. Dit heeft ertoe geleid dat door de Algemene Rekenkamer als (financieel) onrechtmatig aangemerkte decentralisatie-uitkeringen omgezet zijn naar geoormerkte specifieke uitkeringen. Decentralisatie-uitkeringen zijn vrij besteedbare financiële middelen die verstrekt worden vanuit het gemeente- en provinciefonds en specifieke uitkeringen zijn geoormerkte verstrekkingen vanaf de departementale begroting, die onderworpen zijn aan accountantscontrole. In figuur 2 is de ontwikkeling van de decentralisatie-uitkeringen en de specifieke uitkeringen weergegeven in miljarden euro’s.

  Decentralisatie- en specifieke uitkeringen, in miljarden euro’s
  

  Botsende budgetrechten

  Door de afwijkende manier van bekostigen van decentrale overheden in Nederland doet zich de vraag voor of het budgetrecht van het nationale parlement niet botst met dat van decentrale overheden en dan met name gemeenten. Hier zitten verschillende aspecten aan.
  Allereerst is het mogelijk om te bepleiten dat het een groot probleem is voor de uitoefening van het budgetrecht door het nationale parlement als er bedragen opgenomen worden in de rijksbegroting die vervolgens tot vrij besteedbare uitgaven van decentrale overheden leiden. Want hoe weet je als nationaal parlement of je waar krijgt voor je geld? Voor de voorzitter van de Algemene Rekenkamer is dit in ieder geval wel een groot probleem:¹¹x Zie Visser 2017.

  ‘Onze boodschap dat de rechtmatigheid van de uitgaven van het Rijk hoog is, betekent steeds vaker dat het juiste bedrag op de juiste rekening is overgemaakt. Meer niet. 70% van het geld dat burgers aan het Rijk betalen wordt elders uitgegeven. Daardoor is de vraag of het geld zinnig, zuinig en zorgvuldig is besteed voor het Rijk regelmatig niet meer te beantwoorden!’

  Omgekeerd is het voor decentrale overheden een probleem om invulling te geven aan de autonomie van artikel 124 Gw op het moment dat de (eigen) middelen ontbreken en de uitkeringen weer in toenemende mate geoormerkt zijn. Hoe regel en bestuur je de gemeentelijke huishouding, zonder eigen geld?
  Dit leidt in de praktijk tot voor ieder zichtbare dilemma’s, zoals rond de bekostiging van de jeugdzorg. Gemeenten menen dat door de decentralisatie van de jeugdzorg er in 2015 een koekoeksei gelegd is in hun begroting, waardoor de uitgaven voor de jeugdzorg de uitgaven in het ‘klassieke domein’ gingen verdringen.¹²x Cebeon, Gemeenten in de knel. Toenemende druk op financiële positie leidt tot sluipende uitholling voorzieningenniveau, Amsterdam 2021. Dan valt er voor de gemeenteraad weinig meer te kiezen, niet in de laatste plaats omdat de jeugdzorg sterk gereguleerd is door regelgeving die op nationaal niveau tot stand is gebracht.
  Omgekeerd leidt dit onderwerp ook tot ongemak bij het Rijk. Door de uitspraak van de Commissie van Wijzen in mei 2021 kreeg het Rijk bijvoorbeeld de rekening gepresenteerd voor de extra kosten van een taak die gedecentraliseerd is.¹³x Jeugdzorg: een onderwerp van aanhoudende zorg. Uitspraak en advies van de arbitragecommissie inzake het geschil tussen Rijk (ministerie van VWS) en gemeenten (VNG) over de structurele financiering van de jeugdzorg, Den Haag 18 mei 2021. Terwijl er door de decentralisatie ook aanmerkelijke verschillen zijn ontstaan tussen gemeenten voor wat betreft tekorten in de jeugdzorg.¹⁴x T. Niaounakis & M. Willemse, Grote verschillen in tekorten jeugdzorg gemeenten, ESB 2021.

  Op zich is er een voor de hand liggende oplossing. Als het probleem wordt veroorzaakt door het bekostigen van decentrale overheden uit de opbrengsten van rijksbelastingen, waarom vergroten we dan niet het eigen belastinggebied van decentrale overheden? De gemeenteraad heeft dan een substantiële eigen inkomstenbron en kan bij de uitoefening van het budgetrecht vrijelijk beschikken over de eigen middelen. Nederland kent inmiddels een lange traditie in het bestuderen van dit vraagstuk, waaronder de commissie-De Kam, die in 1992 voorstelde om de overdrachtsbelasting over te hevelen naar gemeenten.¹⁵x Commissie-De Kam, Rapport van de Commissie verruiming eigen middelen lagere overheden, 1992. In 2015 pleitte de commissie-Rinnooy Kan ook voor een grotere uitbreiding van het belastinggebied voor decentrale overheden.¹⁶x Commissie-Rinnooy Kan, Bepalen betekent betalen. Advies van de Commissie Financiële ruimte voor gemeenten, 2015. De praktijk is echter weerbarstig. Een verhoging van voor de burger goed zichtbare lokale belastingen zou gepaard gaan met evenredige vermindering van rijksbelastingen, die voor de burger juist minder voelbaar zijn. Of een evenredige uitname uit het Gemeentefonds. Bovendien zijn we in Nederland niet gewend aan grote verschillen in lokale lastendruk. Regelmatig verschijnt er een krantenartikel over bijvoorbeeld de verschillen in de leges voor het plaatsen van een dakkapel in Leiden (€ 40) en de aangrenzende gemeente Voorschoten (€ 938).¹⁷x Het betreft hier geen belasting maar leges, maar het is wel illustratief voor de lage acceptatie van lokale en regionale verschillen in lasten in Nederland. Zie bijv. ‘Onverklaarbare verschillen tussen gemeentelijke bouwleges’, BNR 26 april 2018. Ondanks deze problemen, die samenhangen met perceptie, zou een vergroting van het eigen belastinggebied van decentrale overheden wel degelijk een oplossing vormen voor de in deze paragraaf geschetste problemen.
  Maar ook zonder de oplossing van een uitbreiding van het eigen belastinggebied van de decentrale overheden kan er anders worden aangekeken tegen de vrije besteedbaarheid van middelen door decentrale overheden. De geleidelijke afschaffing van de lokale belastingen werd niet ingegeven door de wens tot het overhevelen van beslissingsmacht over de besteding van middelen van decentraal naar centraal niveau.¹⁸x CPB, Belastingen sinds 1850: de lange weg naar een modern belastingstelsel, MEV 2016, p. 64. De redenen waren primair fiscaal van aard. Rond 1850 bestonden de lokale inkomsten met name uit (opcenten op) accijnzen op allerlei eerste levensbehoeften. Omdat de tarieven per gemeente fors verschilden, belemmerde dit de handel. Ook waren de tarieven sterk regressief: vooral de laagste inkomens werden het zwaarste belast. In de loop van de jaren zestig van de negentiende eeuw werden gemeentelijke accijnzen afgeschaft. De gemeentelijke uitgaven stegen in de eerste helft van de twintigste eeuw fors, vanwege uitgaven aan onder meer het onderwijs en de infrastructuur. Uitgaven die vooral werden gefinancierd uit de grondbelasting, de personele belastingen en opcenten op rijksbelastingen. Deze ontwikkeling stopte toen in de jaren dertig van de twintigste eeuw het Rijk gemeenten financieel ging compenseren, uit de opbrengsten van rijksbelastingen.
  De nadruk in de fiscaliteit is in de loop der tijd steeds meer komen te liggen op het belasten van inkomen, loon, winst en toegevoegde waarde. Dit is nationaal effi­ciënter te organiseren, maar daarmee is niet gezegd dat decentrale overheden bij de besteding van de financiële middelen een ondergeschikte positie innemen, alleen maar omdat de belastingheffing op nationaal niveau plaatsvindt.

  Maar botsende budgetrechten spelen niet alleen een rol bij vraagstukken rond autonomie en het vergroten van het eigen belastinggebied, maar ook bij de samenwerking tussen Rijk en decentrale overheden. De Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen heeft in september 2020 een rapport uitgebracht over interbestuurlijke samenwerking en de wens om als één overheid grote maatschappelijke opgaven op te pakken.¹⁹x Commissie-Ter Haar, Als één overheid: slagvaardig de toekomst tegemoet! (studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen), Den Haag 2020. Het palet aan financiële instrumenten is echter ontoereikend om de samenwerking op terreinen als wonen, geestelijke gezondheidszorg en het klimaat te bekostigen op een wijze die recht doet aan de essentie van samenwerking: namelijk gelijkwaardigheid.
  In het rapport wordt het als volgt omschreven:

  ‘Samenwerking tussen overheden en soms ook andere (markt)partijen, al dan niet gebiedsgericht, komt steeds vaker voor. Vaak wordt er gewerkt op basis van bestuurlijke afspraken over doelen, resultaten en uitwisseling van informatie. Het huidige uitkeringsstelsel binnen het gemeente- en provinciefonds lijkt onvoldoende toegesneden op dit type samenwerking. Er is een grote variëteit aan afspraken, waarbij de mate van samenwerking tussen de partijen verschilt. Vaak worden samenwerkingstrajecten gefinancierd met incidentele middelen van het rijk. Dat zorgt voor intrinsieke ongelijkwaardigheid in de samenwerking. We stellen voor om een nieuw uitkeringstype te introduceren in de Financiële-verhoudingswet voor uitgaven met een programmatisch karakter, die bijdragen aan het oplossen van gezamenlijke opgaven. Tevens is het belangrijk om te zorgen voor samenhang tussen het financiële en het bestuurlijke arrangement.’²⁰x Zie commissie-Ter Haar 2020, p. 11.

  Tot voor kort werd met name de eerdergenoemde decentralisatie-uitkering ingezet voor dit soort van samenwerkingsrelaties. Het voordeel was dat de middelen niet teruggevorderd konden worden door het Rijk en dat er geen financiële verantwoording aan het Rijk over de besteding plaatsvond. De afspraken over de interbestuurlijke samenwerking werden vastgelegd in een convenant, dat in rechte niet afdwingbaar was. In het convenant werden afspraken gemaakt over zaken zoals de gemeenschappelijke aansturing van het project en de te bereiken resultaten. In 2018 verklaarde de Algemene Rekenkamer in het verantwoordingsonderzoek dat de convenantsafspraken in feite door het Rijk gestelde voorwaarden voor de besteding waren en dat hiermee een inbreuk werd gemaakt op de beleids- en bestedingsvrijheid van de betrokken decentrale overheden.

  Op zich draagt het uitkeringsstelsel de kenmerken van ‘je gaat erover of niet’. Dit was ook de titel van het rapport van de Commissie Bestuurlijke Coördinatie uit 2005.²¹x Commissie-De Grave, Rijksbrede takenanalyse. Advies Gemengde Commissie Bestuurlijke Coördinatie, Den Haag 2005. Dit lijkt op het eerste gezicht een aantrekkelijk structurerend principe voor de financiële verhoudingen en voor de uitwerking van het budgetrecht. Het voorkomt bestuurlijke drukte, het is duidelijk waar de grenzen liggen van het eigen budgetrecht, en het is richtinggevend voor de informatiestromen in het kader van de verantwoording.
  Het uitgangspunt van Je gaat erover of niet wordt in toenemende mate verdrongen door het besef ‘je doet het samen of niet’. Voor een deel omdat de aard van de maatschappelijke opgave vraagt om een interbestuurlijke aanpak, zoals bij dossiers als klimaat en wonen. Voor een ander deel omdat ook bij een dossier als de jeugdzorg decentrale overheden en Rijk elkaar blijven tegenkomen, zowel bij de bekostiging als bij het opstellen en uitvoeren van regelgeving.

  Een geschikt bekostigingsinstrument voor de interbestuurlijke samenwerking ontbreekt echter. Ook vanuit de optiek van het budgetrecht kan samenwerking problematisch zijn. Indien de rijksoverheid de samenwerking bekostigt, maar de decentrale overheden ook over aanzienlijke vrijheidsgraden beschikken bij de uitvoering, ligt dan het primaat bij het budgetrecht van het nationale parlement? Of heeft de gemeenteraad ook nog iets te zeggen over de inzet van de middelen op lokaal niveau? En wat als er sprake is van cofinanciering en de gemeente ook een bijdrage levert vanuit de eigen begroting?

• (Financiële) onrechtmatigheden

  Zoals reeds uiteengezet, is het een illusie om te denken dat het budgetrecht in alle gevallen een effectief middel is voor het parlement om de hoogte van de uitgaven vooraf goed te keuren en te begrenzen. Bovendien vallen substantiële bedragen buiten de reikwijdte van de begroting, zoals de premiegefinancierde uitgaven, of vindt de uitvoering (op afstand of in vrijheid) elders plaats binnen de publieke sector.

  Doordat er op andere momenten ingrijpende besluiten worden genomen over substantiële uitgaven, ontstaat er een druk om te voldoen aan de fictie dat alle uitgaven vooraf geautoriseerd moeten zijn door het parlement, in de vorm van een vastgestelde begroting. Daarbij wordt veelvuldig gegrepen naar het middel van de suppletoire begroting en de slotwet. Een slotwet is de laatste wijzigingswet van de begroting, waarbij de geraamde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten formeel in overeenstemming worden gebracht met de werkelijke verplichtingen, uitgaven en ontvangsten. De energie die gestoken wordt in achteraf de werkelijkheid in overeenstemming brengen met de formele vereisten, zou beter gestoken kunnen worden in het geven van daadwerkelijke invloed aan het parlement op de uitgavenontwikkeling op het moment dat het er ook toe doet.

  Door deze beperkingen die kleven aan de huidige vormgeving van het budgetrecht leidt het informeren van het parlement op een andere wijze dan in de Comptabiliteitswet 2016 voorgeschreven is tot een (financiële) onrechtmatigheid. Dat knelt met name in situaties waarin snelheid geboden is en geheimhouding een rol speelt.

  Een voorbeeld van de noodzaak tot snel handelen in de context van een wereld­omspannende pandemie zijn de uitgaven van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Aan het begin van de coronacrisis was er veel ophef over het gebrek aan onder meer beschermingsmiddelen. Bij de inkoop moest in korte tijd op een overspannen markt en onder grote politieke druk van het parlement snel worden gehandeld. Ook in een crisis moeten alle regels van de Comptabiliteitswet 2016 tot op de letter worden gevolgd, op straffe van een (financiële) onrechtmatigheid. Hieronder het oordeel van de Algemene Rekenkamer:²²x Algemene Rekenkamer 2021.

  ‘Bij het Ministerie van VWS bleek onvoldoende kennis te zijn van comptabele wet- en regelgeving die relevant is bij het snel moeten handelen ter bestrijding van een crisis. Zo constateren we dat het parlement, met name de Eerste Kamer, niet tijdig is geïnformeerd over de financiële gevolgen van nieuw beleid. Hoewel de (garantie)-overeenkomst met Mediq Nederland B.V. als inkopende en leverende partij van het Landelijk Consortium Hulpmiddelen (LCH) al op 23 maart 2020 is getekend, is de Tweede Kamer daarover pas op 29 april 2020 geïnformeerd en de Eerste Kamer nog later. Het te laat informeren van het parlement betekent dat het budgetrecht van het parlement is geschonden en dat er sprake was van een begrotingsonrechtmatigheid. Omdat het parlement daarna de door de minister van VWS ingediende (incidentele) suppletoire begroting heeft aangenomen, is dit achteraf gecorrigeerd.
  Artikel 2.27 van de Comptabiliteitswet 2016 bepaalt dat nieuw beleid niet wordt uitgevoerd voordat de suppletoire begroting die ten grondslag ligt aan dit beleid tot wet is verheven en in werking is getreden, tenzij uitstel hiervan naar het oordeel van de minister die het aangaat niet in het belang is van het Rijk én hij het parlement hierover heeft geïnformeerd. Omdat de minister van VWS het parlement in strijd met de Comptabiliteitswet 2016 niet vooraf heeft geïnformeerd is sprake van een financiële onrechtmatigheid.’

  Artikel 2.27 CW 2016 laat toe dat in uitzonderlijke gevallen nieuw beleid al uitgevoerd wordt, voordat de suppletoire begrotingswet al van kracht is. De voorwaarden hiervoor zijn dat het belang van de Staat dit verlangt én het parlement daarover vooraf is geïnformeerd. Door deze regeling wordt weliswaar niet formeel, maar wel materieel recht gedaan aan het beginsel van het budgetrecht, dat uitgaven pas gedaan worden na instemming van het parlement.
  Dit speelde ook bij de verwerving van de aandelen van Air-France KLM door de Nederlandse Staat, waarbij de Minister van Financiën weliswaar een poging gedaan had om de Tweede Kamer vertrouwelijk en tijdig te informeren, maar de Algemene Rekenkamer vond dit ontoereikend.²³x Algemene Rekenkamer, Aandelenverwerving Air France-KLM, Den Haag 2020.

  Overigens was de eerdergenoemde Laband een stuk soepeler in de leer dan wij heden ten dage zijn. Laband maakte een onderscheid tussen kwantitatieve (of financiële) en kwalitatieve afwijkingen. Bij kwantitatieve afwijkingen gaat het om hogere uitgaven dan begroot. Het staat het parlement niet zomaar vrij om instemming met de uitgavenoverschrijding te onthouden, omdat het in de regel zal gaan om ramingen die achteraf onjuist blijken te zijn geweest, of uitgaven waarmee ingespeeld is op omstandigheden die bij de opstelling van de begroting nog niet voorzien waren.²⁴x Laband 1914, p. 523.
  De kwalitatieve afwijkingen vloeien voort uit uitgaven die onder geen enkele begrotingspost vallen. Ook die uitgaven kunnen in de ogen van Laband genade vinden, mits het parlement daar achteraf ook expliciet mee instemt.

• Een mogelijke oplossingsrichting

  In dit artikel zijn kanttekeningen geplaatst bij de effectiviteit van de uitoefening van het budgetrecht.²⁵x Zie ook P.J.P.M. van Lochem, ‘Begrotingswetgeving: vragen bij het wetsvereiste’, RegelMaat 2021, afl. 1, p. 54-66. Niet alleen in geval van het nationale parlement, maar ook door de vertegenwoordigende organen bij decentrale overheden.

  De essentie van het budgetrecht is de voorafgaande zeggenschap van het parlement over de uitgaven van de uitvoerende macht. Naast de begroting kan het parlement hiervoor ook andere wetgeving inzetten. Ook de Raad van State maakt zich zorgen over de effectiviteit van de uitoefening van het budgetrecht. Dit heeft geresulteerd in nuttige aanbevelingen:²⁶x Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de Miljoenennota 2022, Kamerstukken II 2021/22, 35925, nr. 3.

  • Pas de begrotingsregels in de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof) aan, zodat het parlement direct beleidsmatige invloed krijgt op de uitgaven voor de sociale zekerheid, de zorg en de fiscaliteit.

  • Begin een tweede Operatie Comptabel Bestel, waarmee het begrotings- en verslaggevingsstelsel onder andere bij de tijd wordt gebracht voor brede-welvaartsindicatoren en niet-financiële informatie. Pas vervolgens ook de Comptabiliteitswet aan.

  • Dien de miljoenennota in het voorjaar in, inclusief het ontwerp-Stabiliteits- en Hervormingsprogramma voor de Europese Commissie. Houd dan de gecombineerde algemene politieke en financiële beschouwingen in beide Kamers. Op Prinsjesdag wordt de troonrede uitgesproken en worden de begrotingswetten ingediend, waarna in de Tweede en Eerste Kamer algemene beschouwingen kunnen worden gehouden.

  Het probleem met deze suggesties is echter dat de nadruk weer exclusief op de begroting ligt en niet op de bronnen waar de uitgaven aan ontspringen. In dit artikel is daarnaast ook veelvuldig verwezen naar de relatie tussen Rijk en decentrale overheden. De verhouding tussen Rijk en decentrale overheden werd in de laatste jaren bepaald door bestuurlijke akkoorden, gesloten tussen het kabinet en de koepels van de decentrale overheden.

  De vraag is echter waarom dit zou moeten in de vorm van (alleen maar) een bestuurlijk akkoord en of het instrument van wetgeving niet meer voor de hand zou liggen. Uit het Regeerakkoord blijkt dat gedurende deze kabinetsperiode er een meer fundamentele herbezinning plaats zal vinden op de toekomstige bekostiging van medeoverheden.²⁷x Regeerakkoord 2021-2025, ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’, p. 2.

  ‘Om een stabielere financiering voor de medeoverheden te realiseren en hun autonomie te vergroten, wordt in de komende jaren een nieuwe financieringssystematiek voor de periode na 2025 uitgewerkt, waarbij de mogelijkheid voor een groter eigen belastinggebied wordt betrokken. Daarbij worden ook alternatieven voor de OZB en MRB in de beschouwing betrokken. In de huidige kabinetsperiode zal de financiering van de medeoverheden grotendeels worden vormgegeven via de accres systematiek.’

  Een bestuursakkoord kan goede diensten bewijzen voor de korte en middellange termijn, maar waarom niet kiezen voor wetgeving, voor een meer structurele verankering? Deze uitgangspunten voor de periode na 2025 zouden ook in een wet met een bredere kaderstellende inhoud opgenomen kunnen worden, met onder meer de volgende aandachtspunten:

  – stabiliteit van de financiering van decentrale overheden, door het vaststellen van een (geïndexeerd) meerjarig uitgavenkader. Dit geeft enerzijds zekerheid over de bestedingsruimte aan medeoverheden en anderzijds de mogelijkheid voor het nationale parlement om invloed uit te oefenen op de hoogte van het uitgavenkader;

  – aangeven welke majeure samenwerkingstrajecten er plaatsvinden tussen Rijk en medeoverheden (bijvoorbeeld op het terrein van wonen en klimaat), met vermelding van de:

• • omvang van de (additionele) bekostiging vanuit onder meer klimaat- en woonfondsen;

  • uitkeringsvorm voor de bekostiging van de samenwerking en de eventuele mate van cofinanciering;

  • vrijheidsgraden voor decentrale overheden bij de besteding van de middelen;

  • gewenste informatievoorziening in de richting van zowel het nationale parlement als de vertegenwoordigende organen bij de decentrale overheden over de mate van doelbereiking;

  • overige aspecten van de governance van de samenwerking;

– wijze waarop het eigen belastinggebied zal worden verruimd en welk wetgevingsprogramma daarvoor moet worden doorlopen, alsmede de mate waarin rijksbelastingen ter compensatie moeten worden verlaagd of een corresponderende verlaging van het gemeente- en provinciefonds zal plaatvinden.

Door het veelvuldiger gebruik maken van het instrument wetgeving en het daarin meenemen van het element van de bekostiging kan het parlement meer invloed uitoefenen op de uitgavenontwikkeling op belangrijke beleidsterreinen en kaders stellen voor de rol van de uitvoerende macht in relatie tot andere overheden of andere uitvoerders. Ook om de vrijheid te markeren die andere overheden of uitvoerders nodig hebben om in autonomie een bijdrage te kunnen leveren aan de oplossing van maatschappelijke problemen. Bovendien kan het parlement zich teweerstellen tegen de kritiek dat er onvoldoende aandacht is voor de ambachtelijke wetgevingstaak.²⁸x Zie ook Commissie-Van der Staay, Versterking functies Tweede Kamer: meer dan de som der delen, Den Haag 2021.

Door in wetten in formele zin relevante uitgavenkaders op te nemen en de uitvoering door andere overheden c.q. partijen te betrekken kan het parlement ook buiten de begroting om het budgetrecht uitbreiden en aanvullen. Vanzelfsprekend komen de draden vervolgens ieder jaar weer bijeen in de begroting. Dit is in dit artikel geïllustreerd aan de hand van de financiële relatie met medeoverheden, maar er is geen reden waarom dit niet ook op andere terreinen mogelijk zou zijn.

De nadruk moet liggen op de voorafgaande zeggenschap van het parlement over de uitgaven van de uitvoerende macht, waarbij de begroting maar één van de instrumenten is. Door het centraal stellen van het doel van het budgetrecht en de rijkdom aan mogelijkheden om hier invulling aan te geven, kan er ook een minder krampachtige omgang plaatsvinden met begrotingsonrechtmatigheden. De essentie is immers dat het parlement tijdig geïnformeerd wordt om aan de zeggenschap over de rijksuitgaven invulling te kunnen geven, in en buiten het kader van de rijksbegroting.
Tevens is opgemerkt dat niet alleen het budgetrecht van het nationale parlement versterking behoeft. Gemeenteraden en provinciale staten worden geconfronteerd met een toename van geoormerkt rijksgeld en een afname van de eigen middelen. Ten slotte dienen de spelregels in de Financiële-verhoudingswet te worden verhelderd, zodat interbestuurlijke samenwerking niet gehinderd wordt door de onzekerheid over de (financiële) rechtmatigheid van de uitkeringen aan medeoverheden.

Noten

• * De auteur heeft deze bijdrage op persoonlijke titel geschreven.

• 1 Zie ook T.C. Borman, ‘De begrotingswet: een wet als iedere andere?’, RegelMaat 2015, afl. 2, p. 144-158.

• 2 J. van der Bij, Doelmatigheid en de rijksbegroting: een staatsrechtelijke en economische visie op de rijksbegroting, Groningen: Wolters-Noordhoff 1993, p. 12 e.v.

• 3 P. Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Tübingen: Laupp 1914, p. 523 e.v.

• 4 Zie Van der Bij 1993, p. 21 e.v.

• 5 Kamerstukken II 2021/22, 35925 VIII, nr. 2, p. 28.

• 6 Algemene Rekenkamer, Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht, Den Haag 2021, p. 15 e.v.

• 7 Zie Algemene Rekenkamer 2021, p. 20 e.v.

• 8 M.J. van Rijn, Nederlandse lokale overheid: veel centrale financiering, veel decentrale uitgaven, Den Haag: CBS 2020.

• 9 A. Visser, ‘Atriumlezing VNG door Arno Visser’, Den Haag 2017.

• 10 Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII), Den Haag 2019, p. 27 e.v.

• 11 Zie Visser 2017.

• 12 Cebeon, Gemeenten in de knel. Toenemende druk op financiële positie leidt tot sluipende uitholling voorzieningenniveau, Amsterdam 2021.

• 13 Jeugdzorg: een onderwerp van aanhoudende zorg. Uitspraak en advies van de arbitragecommissie inzake het geschil tussen Rijk (ministerie van VWS) en gemeenten (VNG) over de structurele financiering van de jeugdzorg, Den Haag 18 mei 2021.

• 14 T. Niaounakis & M. Willemse, Grote verschillen in tekorten jeugdzorg gemeenten, ESB 2021.

• 15 Commissie-De Kam, Rapport van de Commissie verruiming eigen middelen lagere overheden, 1992.

• 16 Commissie-Rinnooy Kan, Bepalen betekent betalen. Advies van de Commissie Financiële ruimte voor gemeenten, 2015.

• 17 Het betreft hier geen belasting maar leges, maar het is wel illustratief voor de lage acceptatie van lokale en regionale verschillen in lasten in Nederland. Zie bijv. ‘Onverklaarbare verschillen tussen gemeentelijke bouwleges’, BNR 26 april 2018.

• 18 CPB, Belastingen sinds 1850: de lange weg naar een modern belastingstelsel, MEV 2016, p. 64.

• 19 Commissie-Ter Haar, Als één overheid: slagvaardig de toekomst tegemoet! (studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen), Den Haag 2020.

• 20 Zie commissie-Ter Haar 2020, p. 11.

• 21 Commissie-De Grave, Rijksbrede takenanalyse. Advies Gemengde Commissie Bestuurlijke Coördinatie, Den Haag 2005.

• 22 Algemene Rekenkamer 2021.

• 23 Algemene Rekenkamer, Aandelenverwerving Air France-KLM, Den Haag 2020.

• 24 Laband 1914, p. 523.

• 25 Zie ook P.J.P.M. van Lochem, ‘Begrotingswetgeving: vragen bij het wetsvereiste’, RegelMaat 2021, afl. 1, p. 54-66.

• 26 Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de Miljoenennota 2022, Kamerstukken II 2021/22, 35925, nr. 3.

• 27 Regeerakkoord 2021-2025, ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’, p. 2.

• 28 Zie ook Commissie-Van der Staay, Versterking functies Tweede Kamer: meer dan de som der delen, Den Haag 2021.