De fractie als verlengstuk van een politieke vereniging

De uitspraak Gündoğan/Volt Nederland roept vragen op over de verhouding tussen de Tweede Kamerfractie enerzijds en de politieke vereniging anderzijds. Hoewel de fractie geen informele vereniging is, staat deze daarmee niet buiten het verenigingsrecht: het bestuur is op grond van de restbevoegdheid tot schorsing van het fractielidmaatschap bevoegd.

Het was een korte verbanning. Op 26 februari 2022 werd Nilüfer Gündoğan uit de Tweede Kamerfractie van de politieke partij Volt gezet. Nog geen twee weken later oordeelde de voorzieningenrechter dat Gündoğan weer in de fractie moest worden opgenomen.¹x Rb. Amsterdam (vzr.) 9 maart 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:1089 (Gündoğan/Volt Nederland). Aanleiding voor deze in kort geding gebrachte fractiefrictie was vermeend grensoverschrijdend gedrag van Gündoğan tegenover fractiemedewerkers, waarover Volt verschillende meldingen ontvangen had. Voortvarend werd het fractielidmaatschap van het Kamerlid op 13 februari geschorst en op 26 februari beëindigd. ‘Te voortvarend’, zo oordeelde de voorzieningenrechter. Niet alleen had de partijleiding van Volt te snel gehandeld, zij zou tot de bedoelde schorsing en beëindiging van het fractielidmaatschap rechtens niet eens in staat zijn geweest:

‘(…) juridisch heeft zij [eiseres] niet kunnen schorsen noch heeft zij kunnen overgaan tot beëindiging van haar lidmaatschap van de Tweede Kamerfractie.’²x Rb. Amsterdam (vzr.) 9 maart 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:1089 (Gündoğan/Volt Nederland), r.o. 4.2.

De uitspraak in Gündoğan/Volt Nederland heeft gemengde reacties ontmoet. Ook vanuit het juridische kamp. Een van de gerezen kritiekpunten houdt verband met het verenigingsrecht.³x De ook opgeworpen vraag of de Volt-uitspraak een political question betreft, waarin de rechter zich slechts met een zekere terughoudendheid zou mogen mengen, laten wij rusten. Zie hiertoe R. van der Hulle, Naar een Nederlandse political question-doctrine? (diss. Nijmegen), Deventer: Wolters Kluwer 2020. De voorzieningenrechter, aldus emeritus hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga, zou de Tweede Kamerfractie van Volt ‘geheel ten onrechte als een soort verlengstuk van de partij Volt’ zien.⁴x D.J. Elzinga, Het besluit van de rechter dat Volt Tweede Kamerlid Gündoğan terug moet nemen in de fractie is zeer aanvechtbaar, Dagblad van het Noorden 10 maart 2022 (https://dvhn.nl/meningen/Opinie/Rechterlijk-vonnis-in-Volt-affaire-is-zeer-aanvechtbaar-27529883.html, laatst geraadpleegd op 10 maart 2022). Met andere woorden: de zaak zou als verenigingsrechtelijke kwestie zijn afgedaan, terwijl zij dat in wezen niet zou zijn. Wij kunnen deze kritiek op de Volt-uitspraak niet goed plaatsen. De overwegingen die de voorzieningenrechter aan het verenigingsrecht wijdt, brengen juist een scherp onderscheid aan tussen de Tweede Kamerfractie enerzijds en de aangelegenheden binnen en de inrichting van de vereniging Volt Nederland anderzijds. De schorsing van het fractielidmaatschap van Gündoğan zou zelfs geheel buiten de verenigingsorde vallen. De voorzieningenrechter overwoog:⁵x Rb. Amsterdam (vzr.) 9 maart 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:1089 (Gündoğan/Volt Nederland), r.o. 4.3.

‘(…) dat [eiseres] niet is geschorst als lid van de vereniging Volt, maar als lid van de Tweede Kamerfractie van Volt. Volt heeft ter zitting bevestigd dat dit ook de bedoeling was. Ter zitting heeft Volt verklaard dat aan deze schorsing een bestuursbesluit ten grondslag ligt. Niet duidelijk is waarop dit besluit – indien genomen – zou zijn gebaseerd. Ter zitting is zijdens Volt verwezen naar artikel 25 van haar statuten, dat een restbevoegdheid toekent aan het bestuur. Dit kan haar in ieder geval niet baten. De statuten zien op (het lidmaatschap van) de vereniging Volt; daarin staat niets over (schorsing van leden van) de Tweede Kamerfractie.’

Uit deze overweging spreekt het tegenovergestelde van de door Elzinga tegen de uitspraak opgeworpen verlengstukgedachte. Fractiebeslommeringen worden juist met zoveel woorden buiten het toepassingsbereik van de verenigingsorde geplaatst. Het is echter de vraag of deze ontkenning van de verlengstukgedachte vanuit verenigingsrechtelijk oogpunt zuiver is. Had het bestuur van Volt Nederland inderdaad niet de bevoegdheid het fractielidmaatschap van het Tweede Kamerlid te schorsen?

Om deze vraag te beantwoorden is de verenigingsrechtelijke status van de Volt-fractie van belang. Bij sommige commentatoren leeft de gedachte dat de voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat de fractie een informele vereniging is.⁶x Elzinga 2022 (noot 4); W. Voermans, interview met EenVandaag van 10 maart 2022 (https://eenvandaag.avrotros.nl/item/kritiek-op-uitspraak-om-guendogan-terug-in-volt-fractie-te-nemen-politici-moeten-hun-eigen-ruzies-beslechten/, laatst geraadpleegd op 10 maart 2022). Hoewel wij dat niet in de uitspraak lezen, lijkt ons de kwalificatie wel onjuist. Naar het oordeel van de Hoge Raad in Bandidos geldt ‘dat voor het zijn van een informele vereniging is vereist dat er een zelfstandig lichaam is dat als zodanig deelneemt aan het rechtsverkeer, dat leden heeft en dat gericht is op een bepaald doel’.⁷x HR 24 april 2020, ECLI:NL:HR:2020:797, JOR 2020/226 m.nt. Blanco Fernández (Bandidos), r.o. 3.4.1. Daargelaten of de fractie qua organisatorisch verband vergelijkbaar is met een vereniging, lijkt van deelname aan het rechtsverkeer als zelfstandig lichaam geen sprake. Deelname aan het rechtsverkeer is in de opzet van Boek 2 BW deelname aan vermogensrechtelijk rechtsverkeer (art. 2:5 BW).⁸x T.a.p. noemt de Hoge Raad als voorbeelden van deelname aan het rechtsverkeer ‘dat gelden worden ingezameld of contributie wordt geheven, dat een bankrekening wordt aangehouden op naam van het zelfstandige lichaam of dat er een gemeenschappelijke kas is’. De stelling dat fracties deelnemen aan het ‘constitutionele rechtsverkeer’ doet hierom niet ter zake.⁹x D.J. Elzinga & C. Wisse, De parlementaire fracties, Groningen: Wolters Noordhoff 1988, p. 54. Uit de Volt-uitspraak blijkt intussen niet van vermogensrechtelijke betrekkingen van de fractie. Is de kwalificatie als informele vereniging dus niet onjuist, dan is zij ten minste vergezocht.¹⁰x Zie ook P.P.T. Bovend’Eert, De parlementaire fracties. Kanttekeningen bij een monografie, Tijdschrift voor bestuurswetenschappen & publiekrecht (43) 1988, afl. 12, p. 660; A.L.G.A. Stille, Een Tweede-Kamerfractie is geen vereniging!, S&V 1993/1, p. 15-16. Wat hiervan ook zij: de voorzieningenrechter heeft de Volt-fractie niet als informele vereniging gekwalificeerd. Naar onze mening terecht.

Dat de fractie niet als informele vereniging kan worden gekwalificeerd, betekent echter niet dat zij daarmee buiten het verenigingsrecht staat. Wij menen juist dat reden bestaat de Tweede Kamerfractie van Volt als afdeling van de vereniging Volt Nederland te beschouwen. Om invulling te geven aan de ledenstructuur van een vereniging wordt in de praktijk dikwijls gebruik gemaakt van de in de wet genoemde figuur van de afdeling. Een afdeling laat zich omschrijven als een organisatorische eenheid in de vereniging, waarbij een deel van de leden van deze vereniging is ingedeeld.¹¹x Zie ook Asser/Rensen 2-III 2017/187; D.F.M.M. Zaman & J. Nijland, De algemene vergadering, in: G.J.C. Rensen & B. Snijder-Kuipers (red.), Handboek notarieel ondernemingsrecht (deel II) (VDHI nr. 132), Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 117; Dijk/Van der Ploeg 2021, p. 346. Die indeling vindt soms geografisch plaats (bijvoorbeeld de afdeling Zuidoost-Brabant van de Fietsersbond) en soms functioneel (bijvoorbeeld de afdeling slagwerk van een muziekvereniging). Hoewel de wet de afdeling niet definieert, volgt uit Bandidos dat voor het antwoord op de vraag of sprake is van een afdeling onder meer betekenis toekomt aan de statuten en reglementen van de vereniging.¹²x HR 24 april 2020, ECLI:NL:HR:2020:797, JOR 2020/226 m.nt. Blanco Fernández (Bandidos), r.o. 3.4.2, waar ook is overwogen dat een afdeling rechtspersoonlijkheid kan hebben. Hiermee is de bestaanbaarheid van afdelingen zonder rechtspersoonlijkheid verondersteld. Dat de Volt-fractie niet gekwalificeerd kan worden als informele vereniging staat dus niet in de weg aan een kwalificatie als afdeling. Wanneer leden bij of krachtens de statuten of reglementen zijn ondergebracht in een bepaald gremium, vormt dat dus een belangrijke aanwijzing dat dit gremium een afdeling is van de vereniging.

Bij Volt Nederland zwijgen de statuten over de Tweede Kamerfractie.¹³x In art. 6.4 sub g van de statuten (laatstelijk gewijzigd op 25 mei 2020) is slechts opgenomen dat niemand tegelijkertijd ‘lid [kan] zijn de fractie (sic) en in dienst zijn van de uitvoeringsorganisatie van die fractie’. Wel is in artikel 20 van de statuten bepaald dat de vereniging een huishoudelijk reglement heeft dat door het congres – de bij politieke partijen courante naam van de algemene vergadering – wordt vastgesteld. Dat huishoudelijk reglement bevat wél een regeling over de fractie: ‘De leden gekozen tot lid van de Tweede Kamer op een lijst onder de naam Volt’, aldus artikel 17.2, ‘vormen de Tweede Kamerfractie van Volt.’¹⁴x Huishoudelijk reglement van Volt Nederland, zoals vastgesteld op 1 februari 2020. Deze bepaling laat zich naar onze mening zo lezen dat zij tot Kamerlid verkozen leden van de vereniging Volt Nederland indeelt in een bepaald gremium: de fractie. Deze ledenindeling is getroffen in het huishoudelijk reglement en daarmee krachtens de statuten. Bezien wij deze omstandigheden tegen de achtergrond van het afdelingsbegrip zoals dat hiervoor is omschreven, dan moet worden geconcludeerd dat de Volt-fractie alle kenmerken van een afdeling heeft. De Volt-fractie in de Tweede Kamer is naar onze mening dan ook een afdeling van Volt Nederland en maakt daarmee als zodanig deel uit van de inrichting van die vereniging. In zoverre is de fractie dus wel degelijk een verlengstuk van de partij.

Wat betekent dit alles nu voor de schorsingsbevoegdheid? De statuten en reglementen bevatten geen bijzondere bepalingen over de schorsing van het fractielidmaatschap.¹⁵x Hetzelfde geldt voor het ‘fractiereglement’, voor zover dit in de uitspraak is geciteerd. Het fractiereglement is mogelijk te begrijpen als afdelingsreglement. Die kwalificatie leert echter niets over de schorsingsbevoegdheid van het verenigingsbestuur. Niettemin is in artikel 25 van de statuten onder ‘Restbevoegdheid bestuur’ bepaald dat waar de statuten of een reglement geen bijzondere voorziening treffen, het bestuur beslist.¹⁶x Daaraan is toegevoegd: ‘onverminderd haar verantwoordelijkheid tegenover het congres’. Wij lezen dit zo, dat het bestuur over de uitoefening van zijn restbevoegdheid verantwoording aflegt aan de algemene vergadering. De voorzieningenrechter overwoog als gesteld dat deze restbevoegdheid slechts het verenigingslidmaatschap betreft. Ons is deze redenering echter te kort door de bocht. Juist nu de fractie als afdeling deel uitmaakt van Volt Nederland en juist gezien het feit dat statuten noch huishoudelijk reglement een voorziening treffen voor de schorsing van het fractielidmaatschap, achten wij het eerder aannemelijk dat de restbevoegdheid zich wel uitstrekt tot de schorsing van dat fractielidmaatschap. Of het bestuur deze schorsingsbevoegdheid hier op een deugdelijke wijze heeft uitgeoefend, is een tweede. Het had naar onze mening op de weg van het Volt-bestuur gelegen Gündoğan ten minste te horen voorafgaand aan de schorsing.¹⁷x Vgl. K.H.M. de Roo, annotatie bij Rb. Midden-Nederland 10 maart 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:891, JOR 2021/10 (FrieslandCampina), sub 6. Dit laat echter onverlet dat de voorzieningenrechter de schorsingsbevoegdheid van het bestuur te eenvoudig heeft ontkend. Hiermee is voorbijgegaan aan de inbedding van de fractie in het verenigingsverband.

Staatsrechtelijk lijken overigens ook argumenten te bestaan ­tegen een al te rigoureus doorsnijden van de band tussen de fractie en de politieke vereniging onder de naam waarvan de fractieleden verkozen zijn. Artikel G1 Kieswet regelt dat voor ­zover verkiezingskandidaten – potentieel toekomstige fractieleden – onder de naam van de partij op het stembiljet willen verschijnen, deze naam bij het centraal stembureau moet worden geregistreerd. Partijnaamregistratie staat slechts open voor een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid, zoals Volt Nederland. Waar niet op persoonlijke titel, maar op de slippen van de partij wordt meegedongen naar een parlementszetel, lijkt het ons tegen de achtergrond van dit registratiesysteem niet onredelijk dat de vereniging enige zeggenschap behoudt over de vraag in hoeverre de verkozene onder de geregistreerde verenigingsvlag actief mag blijven.¹⁸x Iets anders is dat de vereniging aan het (tijdelijk) verlies van fractielidmaatschap niet het (tijdelijk) verlies van Kamerlidmaatschap kan verbinden. Hiertoe: R.J.B. Schutgens, Politieke partij, vrij mandaat en zetelroof, in: J.L.W. Broeksteeg & R.B.J. Tinnevelt (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2015, p. 189-211. Daarin zien wij ook een taak voor het verenigingsbestuur. Het bestuur is ertoe verplicht toezicht te houden op afdelingen en moet ingrijpen indien dit wordt gevorderd door het verenigingsbelang of legitieme belangen van bij de vereniging betrokkenen.¹⁹x Zie ook K.H.M. de Roo, Bestuur van rechtspersonen (diss. Amsterdam VU; ZIFO-reeks, deel 34), Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 151-153. Dat geldt ook ten opzichte van de als afdeling te kwalificeren fractie.

Elzinga stelt dat de Volt-fractie ten onrechte als verlengstuk van de vereniging is beschouwd. Wij menen dat deze verlengstukgedachte juist ten onrechte is miskend. De meer praktische vraag die nu voor betrokkenen resteert, is uiteraard: hoe verder? De voorzieningenrechter suggereerde een mediationtraject.²⁰x Rb. Amsterdam (vzr.) 9 maart 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:1089 (Gündoğan/Volt Nederland), r.o. 4.8. Het valt te bezien of deze aansporing ter harte wordt genomen. Bij het ter perse gaan van dit artikel heeft Volt ­Nederland laten doorschemeren hoger beroep te overwegen

Noten

• * Deze bijdrage is afgesloten op 17 maart 2022.

• 1 Rb. Amsterdam (vzr.) 9 maart 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:1089 (Gündoğan/Volt Nederland).

• 2 Rb. Amsterdam (vzr.) 9 maart 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:1089 (Gündoğan/Volt Nederland), r.o. 4.2.

• 3 De ook opgeworpen vraag of de Volt-uitspraak een political question betreft, waarin de rechter zich slechts met een zekere terughoudendheid zou mogen mengen, laten wij rusten. Zie hiertoe R. van der Hulle, Naar een Nederlandse political question-doctrine? (diss. Nijmegen), Deventer: Wolters Kluwer 2020.

• 4 D.J. Elzinga, Het besluit van de rechter dat Volt Tweede Kamerlid Gündoğan terug moet nemen in de fractie is zeer aanvechtbaar, Dagblad van het Noorden 10 maart 2022 (https://dvhn.nl/meningen/Opinie/Rechterlijk-vonnis-in-Volt-affaire-is-zeer-aanvechtbaar-27529883.html, laatst geraadpleegd op 10 maart 2022).

• 5 Rb. Amsterdam (vzr.) 9 maart 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:1089 (Gündoğan/Volt Nederland), r.o. 4.3.

• 6 Elzinga 2022 (noot 4); W. Voermans, interview met EenVandaag van 10 maart 2022 (https://eenvandaag.avrotros.nl/item/kritiek-op-uitspraak-om-guendogan-terug-in-volt-fractie-te-nemen-politici-moeten-hun-eigen-ruzies-beslechten/, laatst geraadpleegd op 10 maart 2022).

• 7 HR 24 april 2020, ECLI:NL:HR:2020:797, JOR 2020/226 m.nt. Blanco Fernández (Bandidos), r.o. 3.4.1.

• 8 T.a.p. noemt de Hoge Raad als voorbeelden van deelname aan het rechtsverkeer ‘dat gelden worden ingezameld of contributie wordt geheven, dat een bankrekening wordt aangehouden op naam van het zelfstandige lichaam of dat er een gemeenschappelijke kas is’.

• 9 D.J. Elzinga & C. Wisse, De parlementaire fracties, Groningen: Wolters Noordhoff 1988, p. 54.

• 10 Zie ook P.P.T. Bovend’Eert, De parlementaire fracties. Kanttekeningen bij een monografie, Tijdschrift voor bestuurswetenschappen & publiekrecht (43) 1988, afl. 12, p. 660; A.L.G.A. Stille, Een Tweede-Kamerfractie is geen vereniging!, S&V 1993/1, p. 15-16.

• 11 Zie ook Asser/Rensen 2-III 2017/187; D.F.M.M. Zaman & J. Nijland, De algemene vergadering, in: G.J.C. Rensen & B. Snijder-Kuipers (red.), Handboek notarieel ondernemingsrecht (deel II) (VDHI nr. 132), Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 117; Dijk/Van der Ploeg 2021, p. 346.

• 12 HR 24 april 2020, ECLI:NL:HR:2020:797, JOR 2020/226 m.nt. Blanco Fernández (Bandidos), r.o. 3.4.2, waar ook is overwogen dat een afdeling rechtspersoonlijkheid kan hebben. Hiermee is de bestaanbaarheid van afdelingen zonder rechtspersoonlijkheid verondersteld. Dat de Volt-fractie niet gekwalificeerd kan worden als informele vereniging staat dus niet in de weg aan een kwalificatie als afdeling.

• 13 In art. 6.4 sub g van de statuten (laatstelijk gewijzigd op 25 mei 2020) is slechts opgenomen dat niemand tegelijkertijd ‘lid [kan] zijn de fractie (sic) en in dienst zijn van de uitvoeringsorganisatie van die fractie’.

• 14 Huishoudelijk reglement van Volt Nederland, zoals vastgesteld op 1 februari 2020.

• 15 Hetzelfde geldt voor het ‘fractiereglement’, voor zover dit in de uitspraak is geciteerd. Het fractiereglement is mogelijk te begrijpen als afdelingsreglement. Die kwalificatie leert echter niets over de schorsingsbevoegdheid van het verenigingsbestuur.

• 16 Daaraan is toegevoegd: ‘onverminderd haar verantwoordelijkheid tegenover het congres’. Wij lezen dit zo, dat het bestuur over de uitoefening van zijn restbevoegdheid verantwoording aflegt aan de algemene vergadering.

• 17 Vgl. K.H.M. de Roo, annotatie bij Rb. Midden-Nederland 10 maart 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:891, JOR 2021/10 (FrieslandCampina), sub 6.

• 18 Iets anders is dat de vereniging aan het (tijdelijk) verlies van fractielidmaatschap niet het (tijdelijk) verlies van Kamerlidmaatschap kan verbinden. Hiertoe: R.J.B. Schutgens, Politieke partij, vrij mandaat en zetelroof, in: J.L.W. Broeksteeg & R.B.J. Tinnevelt (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2015, p. 189-211.

• 19 Zie ook K.H.M. de Roo, Bestuur van rechtspersonen (diss. Amsterdam VU; ZIFO-reeks, deel 34), Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 151-153.

• 20 Rb. Amsterdam (vzr.) 9 maart 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:1089 (Gündoğan/Volt Nederland), r.o. 4.8.