-
1. Inleiding
Het ambtelijk apparaat van Suriname is in de afgelopen jaren buiten aanvaardbare proporties gegroeid1x Jaarverslag Rekenkamer 2012, p. 27. en is toe aan een grondige evaluatie en herstructurering. Tijdens de jaarrede 2022 hield de President De Nationale Assemblée (DNA) onder meer voor, dat de Regering in het nieuwe begrotingsjaar een daadwerkelijke start zal maken met de hervorming van de publieke sector. Het streven is om met minder mensen, meer en kwalitatief beter werk te leveren.2x Jaarrede 2022 van de President van de Republiek Suriname gehouden op 1 oktober 2021 in DNA, p. 7. Om daaraan uitvoering en gestalte te doen geven, zijn in het Meerjaren Ontwikkelingsplan 2022-2026 (MOP 2022-2026) van de Regering enkele strategische actiepunten opgenomen in het kader van een efficiënte en effectieve overheid.3x MOP 2022-2026, p. 48.
Het landsdienarenbestand is reeds lang aan hervorming toe. ‘Door de jaren heen, zijn er meer personen dan noodzakelijk in dienst genomen, waarbij er sprake is van een explosieve groei van indienstname in de periode 2015 t/m 2020 van 17.000 nieuwe ambtenaren, aldus de minister van Binnenlandse Zaken (BiZa)’.4x BiZa Magazine, Maandblad editie 72 – september/oktober 2022, p. 6. Hierover is gebrainstormd door de Regering hetgeen geresulteerd heeft in het goedkeuren van het uitvoeringsplan Public Sector Reform (PSR) met in de komende periode twee belangrijke activiteiten, namelijk de verplichte landsdienarenregistratie en het aanbieden van stimulus pakketten.5x BiZa Magazine, Maandblad editie 72 – september/oktober 2022, p. 6. Dit artikel beperkt zich tot de verplichte landsdienarenregistratie dat onderdeel is van het PSR. De grondslag voor het houden van deze registratie en de handhaving van deze verplichting middels het instrument van tuchtstraf bij het niet voldoen hieraan, zijn opgenomen bij deze wijziging van de Personeelswet (PW).6x Zie MvT op de Wet van 28 juni 2023, houdende nadere wijziging van de Personeelswet en nadere wijziging van de Ambtenarenpensioenwet (SB. 2023 no. 102). Hoewel menigeen het ermee eens is, dat er ordening moet komen binnen het Surinaams overheidsapparaat, zijn er zowel in DNA als in de samenleving kritische kanttekeningen7x De Ware Tijd 7 december 2022: ‘Commentaar: Manco’s registratie landsdienaren’, Dagblad Suriname 27 januari 2023: ‘Kritiek op maatregelen BiZa’, Dagblad Suriname 3 februari 2023: ‘Moestadja voorziet rechtszaken bij stopzetting bezoldiging ambtenaren als tuchtstraf’. geplaatst ten aanzien van de recente wetswijziging. Het betreft onder meer de plicht tot registratie en de op te leggen tuchtstraf, nl. stopzetting van de uitbetaling van het salaris. In dit artikel zullen enkele aspecten vanuit een juridisch oogpunt worden belicht met betrekking tot de verplichte landsdienarenregistratie. Alvorens deze worden belicht, zal in paragraaf 2 eerst worden beschreven wie landsdienaren zijn. In paragraaf 3 wordt bekeken wat de wetgever beoogt met deze wetswijziging. Paragraaf 4 bespreekt enkele kanttekeningen bij voornoemde registratie waarbij de volgende vragen centraal staan:Wat wordt verstaan onder plichtsverzuim?
Kan het niet-registreren door de landsdienaar – gelet op het bepaalde in artikel 36 PW en de omschrijving van plichtsverzuim in de MvT op de PW – worden aangemerkt als plichtsverzuim?
Welke vereisten moeten in acht genomen worden bij het opleggen van een tuchtstraf?
Is toepassing van de tuchtstraf ‘stopzetting van de uitbetaling van het salaris’ van de landsdienaar bij niet-registreren disproportioneel?
Paragraaf 5 bespreekt de visie van deskundigen ten aanzien van de verplichte landsdienarenregistratie. Tot slot wordt het geheel afgesloten met conclusies.
-
2. Wie zijn landsdienaren?
Landsdienaren zijn in de PW gedefinieerd als ambtenaren en arbeidscontractanten.8x Artikel 1 lid 1 PW. Ambtenaren zijn personen die krachtens een aanstelling in bezoldigde dienst van de Staat zijn en arbeidscontractanten degenen die krachtens een arbeidsovereenkomst in dienst van de Staat zijn.9x Artikel 1 lid 1 PW. De verschillen tussen deze twee (2) categorieën van overheidspersoneel worden helder en overzichtelijk weergegeven door Hoever.10x M.R. Hoever-Venoaks en L.J.A. Damen, Surinaams bestuursrecht: Boom juridisch, Den Haag 2021, p. 101-102. Tijdens de parlementaire behandeling11x Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023. van de ontwerpwet, identificeerde de parlementariër Moestadja acht (8) categorieën landsdienaren binnen het overheidsapparaat. Naast de bovengenoemde categorie zijn er volgens het lid nog andere categorieën en tevens andere personen die betaald worden door de overheid.
Zo zijn er mensen op basis van een overeenkomst voor het verlenen van enkele diensten;12x Gelet op de definitie van de begrippen ‘ambtenaar’ en ‘arbeidscontractant’ in artikel 1 lid 1 PW kan deze categorie niet vallen onder het begrip landsdienaar. de honorering geschiedt niet op basis van de PW. Daarnaast zijn er mensen die in dienst zijn via de overheid bij gesubsidieerde instellingen. De vierde categorie zijn functionarissen die vanwege gewijzigde beleidsinzichten zijn ‘thuisgezet’13x Hierbij kan worden gedacht aan degenen die ontheven zijn ingevolge artikel 23 lid 5 PW en/of ter beschikking zijn gesteld van een overheidsinstantie, overheidsinstelling, vakcentrale etc. maar feitelijk thuis zijn gezet. en de vijfde categorie betreft mensen die bijvoorbeeld werkzaam zijn buiten het departement dat hen op de betaallijst heeft, bijvoorbeeld via het ministerie van Onderwijs, Wetenschap en Cultuur (OWC) of BiZa, namelijk geestelijken. Bij categorie 6 gaat het om juridische constructies die het mogelijk maken dat betalingen verricht worden voor mensen die in feite niet op het werk komen. Categorie 7 zijn de spookambtenaren; mensen die wel betaald worden maar niet op de werkplek fysiek aanwezig zijn. Categorie 8 betreft de langdurige zieke ambtenaren zonder re-integratie- en ziekteverzuimbeleid. Het is dus van belang te weten hoe dit alles aangepakt zal worden alvorens over te gaan tot sanering van het overheidsapparaat.
Voorts geeft hij aan dat er ook betalingen worden verricht aan mensen die in feite niet behoren tot de categorie landsdienaren. De betalingen aan mensen die niet voldoen aan de definitie van landsdienaar, ontstaan volgens hem onder meer door het omzeilen van artikel 7 PW; dat zijn mensen ten gevolge van favoritisme, nepotisme, patronage, regelarij en friends and family. Ook mensen die betaald worden vanwege het lidmaatschap van werkgroepen, commissies, platforms, task forces enz. vallen onder deze categorie. Deze mensen kunnen daarnaast ook landsdienaar zijn; uit hoofde van functies krijgen ze vacatiegelden. Volgens de parlementariër moeten beide bestanden goed worden bekeken en worden gerationaliseerd. -
3. Wat beoogt de wetgever met de recente wijziging van de PW?
Het ontwerp houdende nadere wijziging van de PW14x GB. 1962 no. 195, zoals gewijzigd bij SB. 1988 no. 60. en nadere wijziging van de Ambtenarenpensioenwet 197215x GB. 1972 no. 150, zoals gewijzigd bij SB. 2016 no. 51. is op 9 december 2022 als initiatiefvoorstel ingediend in DNA en op 8 juni 2023 met algemene 26 stemmen aangenomen. Tijdens de parlementaire behandeling gaf de parlementariër Karto aan dat de wetswijzigingen van de bovengenoemde wetten onder andere omvatten:16x Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023. (i) Het periodiek kunnen organiseren van een verplichte landsdienaren registratie; (ii) Het vaststellen van een wettelijke grondslag van het begrip ‘geen werk, geen salaris’ voor landsdienaren; (iii) Het verruimen van de 18-maanden regeling naar 36-maanden;17x Tijdens de behandeling van de ontwerpwet PW in DNA op 8 juni 2023 is het voorstel gedaan door een lid om het aantal maanden van 36 terug te brengen naar 24, waarmee DNA en Regering zich in terug konden vinden. en (iv) Het verlagen van de pensioengeldige diensttijd van minimaal 35-dienstjaren naar 30-dienstjaren met een minimale leeftijd van 55 jaar om vervroegd uit dienst te treden. Gelet op het feit dat in dit artikel slechts ingegaan wordt op de verplichte landsdienarenregistratie en de – bij niet-registratie – op te leggen tuchtstraf blijven de punten (ii), (iii) en (iv) in dit artikel buiten beschouwing. De parlementariër Karto gaf aan dat deze wijzigingen bedoeld zijn om te komen tot algehele ordening, transparantie en beschaafde regelgeving.18x Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023.
Na het huidig artikel 36 PW blijkt dat er een nieuw artikel is ingevoegd, luidende artikel 36a. Lid 1 van het wetsartikel geeft aan dat er periodiek door het bevoegd gezag een landsdienaren registratie wordt gehouden waaraan de landsdienaar verplicht is te voldoen. Lid 2 bepaalt dat voornoemde registratie – als bedoeld in lid 1 – tot doel heeft: (a) het verkrijgen van personeelsdata voor elk onderdeel van de overheidsdienst; (b) het actualiseren van de betaalrol en (c) het beschikken over actuele personeelsdata in het belang van het beheer en toezicht op de staatsfinanciën. Lid 3 geeft aan dat ter uitvoering van het in dit artikel bepaalde, er bij of krachtens staatsbesluit nadere regels worden vastgesteld over de verplichte landsdienaren- registratie.19x https://www.dna.sr/media/373847/23_232__am_23_01__DNA_leden_P._Etnel_e.a.__aanb._amendement_wijz._Personeelswet_en_wijz._Ambtenarenpensioenwet_1972.pdf, laatst bezocht op 20 maart 2023. De Memorie van Toelichting (MvT) geeft aan dat de grondslag voor het houden van deze registratie en de handhaving van deze verplichting middels het instrument van tuchtstraf bij het niet voldoen hieraan zijn opgenomen bij deze wijziging van de PW. De Regeringsraad heeft eerder beslist dat het niet registreren plichtsverzuim oplevert. Met deze wetswijziging verkrijgt dit een wettelijke grondslag.20x MvT op de Wet van 28 juni 2023, houdende nadere wijziging van de Personeelswet en nadere wijziging van de Ambtenarenpensioenwet 1972 (SB. 2023 no. 102).
De wijziging van artikel 61 lid 1 PW betreft een uitbreiding van de tuchtstraffen die bij plichtsverzuim kunnen worden opgelegd. Na onderdeel j van voornoemd artikel wordt een tuchtstraf toegevoegd, luidende: k. stopzetting van de uitbetaling van het salaris. Na lid 6 bij artikel 61 wordt een nieuw lid 7 toegevoegd, luidende: Bij het opleggen van de tuchtstraf van stopzetting van de uitbetaling van het salaris wordt bepaald, dat de ambtenaar wederom in het genot wordt gesteld van het salaris, dat hij zonder deze tuchtstraf zou hebben genoten, indien deze de aan hem ter zake gestelde voorwaarden nakomt. De MvT geeft aan dat de voorwaarden kunnen variëren afhankelijk van de aard van het plichtsverzuim en moeten worden vermeld in het bestuursbesluit waarin desbetreffende tuchtstraf is opgelegd.21x MvT op de Wet van 28 juni 2023, houdende nadere wijziging van de Personeelswet en nadere wijziging van de Ambtenarenpensioenwet 1972 (SB. 2023 no. 102).
Ofschoon menigeen het er mee eens is, dat er ordening moet plaatsvinden binnen het overheidsapparaat blijkt dat velen in de samenleving wel moeite hebben met het feit dat – bij niet-registratie – de tuchtstraf ‘stopzetting van de uitbetaling van het salaris’ zal worden toegepast. Alvorens stilgestaan wordt bij de visie van deskundigen zullen in de volgende paragraaf eerst enkele kanttekeningen hieromtrent worden geplaatst. -
4. Enkele kanttekeningen ten aanzien van de verplichte landsdienarenregistratie
a. Wat wordt verstaan onder plichtsverzuim?
In zowel de PW als in andere rechtspositionele regelingen22x Politiehandvest (SB. 1971 no. 70) en Penitentiair Besluit (SB. 1973 no. 54, gewijzigd bij SB. 2010 no. 11). blijkt dat er geen omschrijving opgenomen is van het begrip plichtsverzuim. In dat kader zal gekeken worden naar de omschrijving van dit begrip in de MvT op de PW, de Nederlandse literatuur alsmede de Surinaamse rechtspraak. Volgens de MvT op de PW behoort tot plichtsverzuim elk strafbaar feit naar algemeen recht, voor zover in verband met de dienst begaan. Voorts bedrog, vòòr de aanvang van het dienstverband gepleegd, teneinde het bevoegd gezag tot indienstneming of tot bepaalde arbeidsvoorwaarden te bewegen. Een in de loop van het dienstverband, doch buiten verband met de dienst, opzettelijk begaan misdrijf, indien de rechter daarvoor vrijheidstraf oplegt.23x MvT op de PW, p. 14. Plichtsverzuim kan verder bestaan uit overtreding van een dienstvoorschrift, of van een ongeschreven gedragsregel, dan wel uit niet, of niet behoorlijke nakoming van een bevoegdelijk gegeven dienstopdracht.24x MvT op de PW, p. 14.
Verhulp onderscheidt drie vormen van plichtsverzuim, te weten: het niet nakomen van opgelegde verplichtingen, het overtreden van een voorschrift en het zich niet gedragen als een goed ambtenaar. Disciplinaire bestraffing kan zich zowel richten op het niet uitvoeren van concrete opdrachten als op het overtreden van regels en algemeen ambtelijke gedragsnormen.25x Verhulp, E. c.a, Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Boom juridisch, Den Haag 2002, p. 129. Stuiver geeft aan dat niet alleen wangedrag tijdens werktijd plichtsverzuim kan opleveren. Afhankelijk van de aard van de functie en/of de positie van de ambtenaar in de organisatie kan ook gedrag in de privésituatie aanleiding zijn voor een straf wegens plichtsverzuim.26x Stuiver en Van Linge, Aspecten van ambtenarenrecht; Praktische handreikingen voor rechtspositionele vraagstukken 2011/2012, p. 227. Dit doet zich met name voor bij functies waarin hoge eisen worden gesteld aan de integriteit van de ambtenaar of die gezichtsbepalend zijn voor de overheid. Stuiver noemt hierbij enkele functies op waaronder politieambtenaren, leraren en directeuren.27x Stuiver en Van Linge, Aspecten van ambtenarenrecht; Praktische handreikingen voor rechtspositionele vraagstukken 2011/2012, p. 227.
In het Surinaams vonnis van 20 maart 2015 blijkt dat gedrag van een politieambtenaar in privésfeer aanleiding gegeven heeft voor een tuchtstraf wegens plichtsverzuim.28x HvJ 20 maart 2015, A-845. In onderhavig vonnis betreft het een politieambtenaar die in verzekering wordt gesteld ter zake overtreding van artikel 3 lid 3a van de Rijwet, te weten: rijden onder invloed van alcohol. Het Hof van Justitie (HvJ) geeft aan dat een ambtenaar van politie zich ook in zijn vrije tijd correct dient te gedragen. Door dronken achter het stuur van zijn auto plaats te nemen en deel te nemen aan het verkeer en zijn dienstwapen daarbij kwijt te raken, heeft verzoeker zich verre van correct gedragen en zich derhalve schuldig gemaakt aan plichtsverzuim.29x Zie r.o. 4.4. van het vonnis: ‘Het Hof slaat daarbij acht op het feit dat het gedrag van verzoeker, gelet op de aard en de ernst daarvan, een uitstraling heeft naar het functioneren van hem als politieambtenaar en het imago van de dienst. Tevens wordt daarbij acht geslagen op zijn rang, de mate van integriteit die deze functie vereist en/of die functie gezichtsbepalend is voor de overheid.’ De rechtsvraag die centraal staat in onderstaande vonnissen is, of de (politie)ambtenaar zich al dan niet schuldig gemaakt heeft aan (ernstig) plichtsverzuim.Surinaamse vonnissen inzake plichtsverzuim
HvJ 4 augustus 2017 (A-927)30x Zie SJB 2019, nr. 2: Annotatie van Hoever-Venoaks bij de vonnissen van 4 augustus 2017, A-927 en 9 februari 2018, A.R. no. 16-3753.
Deze ambtenaar is reeds 20 jaar in dienst bij het Korps Politie Suriname (KPS) en reeds 7 jaren dienende als persoonsbeveiliger van een rechter (in het vonnis aangeduid als VIP). Op 31 mei 2016 moest hij in opdracht van de VIP ½ kubieke meter scherpzand vervoeren in de laadbak van het dienstvoertuig. Het scherpzand was bestemd als grondstof bij het dichten van een op die dag gesloopte gedeelte van de muur van de benedenwoning van de VIP. Hij was daarbij in burgerkleding en bij het vervoer van het scherpzand in de laadbak van de pick-up op weg naar de woning wordt hij op de gevoelige plaat vastgelegd door iemand die dat doorgeeft aan de Korpsleiding. Bij schrijven van 31 mei 2016 van de Korpschef wordt hij in gebreke gesteld en uiteindelijk door de toenmalige minister van Justitie en Politie geschorst voor drie dagen gepaard met inhouding van het salaris ter zake ernstig plichtsverzuim. De ambtenaar weerspreekt dat hij zich aan ernstig plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt, terwijl de Staat voet bij stuk houdt dat er wel sprake is van ernstig plichtsverzuim.31x In de beschikking is het plichtsverzuim feitelijk omschreven als: oneigenlijk gebruik gemaakt hebben van het dienstvoertuig door zand in de laadbak te vervoeren en daardoor als politieambtenaar het imago van het Korps geschaad hebben e.e.a. in strijd met de artikelen 10 lid 2 b van de Ambtsinstructie en punt 3 sub 1 en punt 5 sub 2 van de gedragscode voor ambtenaren van politie. De Staat heeft onder meer aangevoerd dat in de dienstvoorschriften duidelijk is aangegeven wat de taken zijn van politieambtenaren die belast zijn met de beveiliging van hoogwaardigheidsbekleders. De gedraging geëtaleerd door verzoeker heeft te maken met een opdracht uitgevoerd in privésfeer. De dienstvoorschriften zijn terzijde gelegd vandaar dat het gedrag ernstig plichtsverzuim oplevert.
In de visie van het HvJ is er in casu geen sprake van het overtreden van opgelegde verplichtingen c.q. het overtreden van een voorschrift door verzoeker. ‘Wetende dat de VIP zich in een goed beveiligd gebouw bevond, heeft verzoeker in de visie van het Hof de opdracht terecht aanvaard en uitgevoerd. Het scherpzand was bestemd voor de beveiliging van het woonhuis van de VIP, weshalve dat in de visie van het Hof eveneens valt binnen het kader van het takenpakket van de beveiligingsambtenaar aangezien de VIP niet veilig kan zijn in een woonhuis waaraan een defect kleeft, althans een opening in een muur bestaat.’32x Zie r.o. 4.5 van het vonnis. Naar het oordeel van het Hof leveren voormelde feitelijke handelingen van verzoeker geen plichtsverzuim op en kan er derhalve evenmin sprake zijn van ernstig plichtsverzuim.33x Zie commentaar Hoever-Venoaks, SJB 2019, nr. 2: Annotatie bij de vonnissen van 4 augustus 2017, A-927 en 9 februari 2018, A.R. no.: 16-3753. Door desondanks plichtsverzuim vast te stellen heeft de Staat zich schuldig gemaakt aan schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb), te weten: schending van het zorgvuldigheidsbeginsel alsmede schending van het beginsel van zuiverheid van oogmerk. Het HvJ verklaart de beschikking van de minister van Justitie en Politie nietig.HvJ 15 februari 2019, (A-939)
In casu betreft het een politieambtenaar in vaste dienst bij het KPS van het ministerie van Justitie en Politie. Op 27 april 2015 is hij buitenfunctie gesteld, omdat er een vermoeden bestond dat hij zich schuldig gemaakt heeft aan afpersing, dan wel het aannemen van giften en beloften c.q. plichtsverzuim. Bij beschikking van 7 mei 2015 is de buitenfunctiestelling met een week verlengd en geschorst met ingang van 12 mei 2015. Bij beschikking van 17 november 2016 is hij ontslagen conform artikel 61 lid 1 onder j PW. Hij kan zich niet verenigen met het ontslagbesluit aangezien het besluit volgens hem in strijd is met de abbb. Hij stelt zich nimmer aan plichtsverzuim schuldig te hebben gemaakt, terwijl de Staat voet bij stuk houdt dat er wel sprake is van ernstig plichtsverzuim.
Volgens het HvJ is blijkens het ingesteld onderzoek onvoldoende aannemelijk geworden dat verzoeker zich schuldig gemaakt zou hebben aan afpersing. Naar het oordeel van het HvJ leveren voormelde feitelijke handelingen van verzoeker geen plichtsverzuim op en kan er derhalve evenmin sprake zijn van ernstig plichtsverzuim. Voorts had de Staat de door haar geuite ernstige vermoedens dat nader moeten concretiseren hetgeen zij heeft nagelaten. Het HvJ vernietigt het ontslagbesluit van 17 november 2016 en gelast de betaling van het achterstallig loon en doorbetaling van het loon door de Staat.HvJ 6 december 2019, (A-858)
Deze ambtenaar is in vaste dienst bij het ministerie van Openbare Werken (OW) en heeft de functie van onderdirecteur Administratie van het Directoraat Civieltechnische Werken (CTW) laatstelijk bekleed. Hij is tevens parlementariër. Bij resolutie van 25 oktober 2010 is hij te rekenen van 20 september 2010 ontheven uit voornoemde functie en ter beschikking gesteld van de minister. Blijkens correspondenties34x Bij schrijven de dato 28 juli 2011, 23 september 2011, 14 oktober 2011, 17 en 20 oktober 2011. van zowel de directeur als de minister is hij meerdere malen opgeroepen dan wel gesommeerd om zich aan te melden voor hervatting van de dienst. Bij schrijven van 28 januari 2013 van de minister is aan hem een exemplaar van een werkomschrijving aangeboden en afspraken betreffende het functioneren op het ministerie. Hij is tevens aangezegd om zich aan te melden bij de directeur om een aanvang te maken met de werkzaamheden.35x Bij schrijven de dato 28 augustus 2013 Mow no. 770/13, 2 september 2013 Mow no. 779/13 en 11 oktober 2013 Mow no. 928/13 is hij wederom aangezegd om zijn werkzaamheden te hervatten. Doordat hij geen gevolg gaf aan de vele oproepen om zich aan te melden, is hij bij resolutie van 20 mei 2014 geschorst voor een periode van één maand met stilstand van het door hem genoten salaris.
De ambtenaar kan zich niet verenigen met het schorsingsbesluit, de gevolgen ervan en gronden waarop het berust en wel om de volgende redenen: (i) het besluit is gebaseerd op onjuiste feiten; het is gebaseerd op de ontheffingsresolutie. (ii) hij zich niet schuldig gemaakt heeft aan plichtsverzuim aangezien hij zich wel voor diensthervatting heeft aangemeld. Ondanks herhaalde verzoeken is aan hem nimmer duidelijkheid verschaft over zijn functie, functieomschrijving en de daarbij behorende taken. (iii) de maatregel van schorsing met inhouding van het salaris is ingrijpend voor hem, zijn gezin en voor het functioneren als parlementariër. (iv) het besluit is in strijd met het beginsel van een redelijke belangenafweging. Ook de vereiste zorgvuldigheid is ver te zoeken. Hij vordert dat bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad: a) de vordering ontvankelijk en gegrond wordt verklaard; b) de schorsingsresolutie van 20 mei 2014 nietig wordt verklaard en c) de Staat te veroordelen in de proceskosten.
Naar het oordeel van het HvJ is komen vast te staan dat verzoeker zich in de periode 30 september 2013 t/m 22 oktober 2013 niet heeft aangemeld om een aanvang te maken met zijn nieuwe werkzaamheden.36x Kortheidshalve verwijst het HvJ naar de briefwisseling tussen de minister en de ambtenaar gedurende de periode 30 september 2013 t/m 22 oktober 2013. Het HvJ verwerpt de stelling dat hij zich wel heeft aangemeld voor hervatting van de dienst. De werkzaamheden zijn voldoende duidelijk omschreven en kon hij in alle redelijkheid niet voorbijgaan aan de aanzegging om zich in voornoemde periode voor nadere instructies aan te melden. Mede gelet op het feit dat zijn salaris elke maand wordt uitbetaald. Het HvJ stelt dat duidelijkheid over de functieaanduiding, de formatieplaats en afspraken omtrent de tegemoetkoming van het ministerie ter zake het verrichten van werkzaamheden als parlementariër ook na aanvang van de nieuwe werkzaamheden aan hem konden worden verschaft.
Het HvJ oordeelt dat de ambtenaar met zijn nalaten om zich in voornoemde periode aan te melden, teneinde een aanvang te maken met de nieuwe werkzaamheden zich niet gedragen heeft zoals het een goed en getrouw landsdienaar betaamt conform artikel 36 PW. De stelling dat het schorsingsbesluit een deugdelijke feitelijke grondslag ontbeert, wordt verworpen aangezien vast is komen te staan dat hij zich schuldig gemaakt heeft aan ernstig plichtsverzuim. Met betrekking tot de vraag of er in casu sprake is van toerekenbaar plichtsverzuim oordeelt het HvJ als volgt: verzoeker had kunnen begrijpen dat hij in afwachting van de door hem gewenste duidelijkheid omtrent de voornoemde zaken wel aan het werk diende te verschijnen nu de aanzegging van de minister van 2 september 2013 en 11 oktober 2013 niet voor andere uitleg vatbaar is. Het plichtsverzuim kan hem worden toegerekend.
Voorts merkt het HvJ op dat de ambtenaar die besluit zich verkiesbaar te stellen als lid van DNA erop voorbereid moet zijn dat een eventuele verkiezing tot lid van dit college hem niet ontslaat van zijn verplichtingen als ambtenaar noch dat zulks voor de werkgever enige verplichting meebrengt om hem te accommoderen in zijn werkzaamheden als parlementariër. Strijdigheid van het rechtszekerheidsbeginsel is hier niet aan de orde en ook geen misbruik van bestuurlijke bevoegdheid. Het HvJ acht de aan verzoeker opgelegde tuchtstraf niet onevenredig aan de ernst en de gevolgen van het plichtsverzuim en de omstandigheden waaronder het is begaan. Met de belangen van verzoeker is voldoende rekening gehouden en van enige onzorgvuldigheid bij het nemen van het schorsingsbesluit is er ook geen sprake. Wijst het gevorderde onder (b) en (c) af.Bevindingen vonnissen
De rechtsvraag die centraal staat in vorenstaande vonnissen is, of de (politie)ambtenaar zich al dan niet heeft schuldig gemaakt aan (ernstig) plichtsverzuim zoals door de Staat is aangegeven en vervat in het besluit.
Blijkens het vonnis van 4 augustus 2017 (A-927) levert voormeld handelen van de ambtenaar in de geschetste context naar het oordeel van het HvJ geen plichtsverzuim op en kan er derhalve evenmin sprake zijn van ernstig plichtsverzuim. Volgens het HvJ heeft de ambtenaar de opdracht terecht aanvaard en uitgevoerd. Het scherpzand was bestemd voor de beveiliging van het woonhuis van de VIP, in dier voege dat in de visie van het HvJ eveneens valt binnen het kader van het takenpakket van de beveiligingsambtenaar aangezien de VIP niet veilig kan zijn in een woonhuis waaraan een defect kleeft, althans een opening in een muur bestaat.
Volgens Hoever heeft de ambtenaar plichtsverzuim gepleegd en wel tweemaal.37x Zie SJB 2019, nr. 2: Annotatie van Hoever-Venoaks bij de vonnissen van 4 augustus 2017, A-927 en 9 februari 2018, A.R. no. 16-3753, p. 89. Zijn taak te beveiligen heeft hij verzaakt en tevens tijdens diensttijd andere taken verricht dan conform zijn taakomschrijving, namelijk het vervoeren van zand.38x Idem. Hij heeft dus de wettelijke regels niet nageleefd. Opmerkelijk is, dat in het vonnis stilgestaan is bij de betekenis van plichtsverzuim volgens Van Dale.39x Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal; plichtsverzuim betekent het verzuimen van zijn plicht. Het Hof verstaat daaronder het overtreden van opgelegde verplichtingen, het overtreden van een voorschrift en het zich niet als een goed politieambtenaar gedragen. De omschrijving van plichtsverzuim in de MvT op de PW is in tegenstelling tot de betekenis van plichtsverzuim volgens Van Dale concreet en geeft duidelijk aan dat het onder meer omvat overtreding van een dienstvoorschrift, of van een ongeschreven gedragsregel, dan wel uit niet, of niet behoorlijke nakoming van een bevoegdelijk gegeven dienstopdracht. Voorts rust op de ambtenaar de verplichting om de aan zijn functie verbonden werkzaamheden naar beste weten en kunnen te verrichten conform het bepaalde in artikel 36 PW. De bepaling in voornoemd wetsartikel in ogenschouw nemend, blijkt dat de opdracht ‘het vervoeren van zand’ niet kan worden aangemerkt als een werkzaamheid/taak die voortvloeit uit de functie van de ambtenaar en evenmin een opdracht welke op de dienst betrekking heeft.
Anders dan in bovengenoemd rechtsgeschil oordeelt het HvJ in het vonnis van 6 december 2019 (A-858) dat de ambtenaar zich in casu wel schuldig gemaakt heeft aan ernstig plichtsverzuim. Naar het oordeel van het HvJ is genoegzaam komen vast te staan dat de ambtenaar, ondanks herhaaldelijk daartoe te zijn aangezegd zich niet heeft aangemeld om een aanvang te maken met zijn nieuwe werkzaamheden. Volgens het HvJ heeft hij zich niet gedragen zoals het een goed landsdienaar betaamt conform artikel 36 PW. Het interessante aan dit rechtsgeschil is, dat deze ambtenaar tevens parlementariër is en uit hoofde van het lidmaatschap van DNA-verplichtingen en verantwoordelijkheden aan hem zijn toegekend. Het HvJ geeft terecht aan dat de ambtenaar die besluit zich verkiesbaar te stellen als lid van DNA erop voorbereid moet zijn dat een eventuele verkiezing tot lid van voornoemd college hem niet ontslaat van zijn verplichtingen als ambtenaar noch dat zulks voor de werkgever enige verplichting meebrengt om hem te accommoderen in zijn werkzaamheden als parlementariër.
Een naar mijn mening belangrijk punt die het HvJ maakt, is het volgende: ‘Het Hof stelt voorop dat een werkgever die een werknemer uit zijn functie ontheft en hem vervolgens oproept om zich aan te melden voor de dienst, als goed werkgever ervoor dient zorg te dragen dat duidelijk is met welke werkzaamheden de werknemer bij zijn tewerkstelling zal worden belast.’40x Zie r.o. 4.6 van het vonnis van 6 december 2019 (A-858). Met betrekking tot dit vonnis kan tot slot worden geconcludeerd dat er geen sprake is van strijdigheid met een wettelijke bepaling of abbb. In het vonnis van 15 februari 2019 (A-939) is er naar het oordeel van het HvJ geen sprake van plichtsverzuim. Volgens het HvJ levert voormeld handelen van de ambtenaar in de geschetste context geen plichtsverzuim op. Evenals in het vonnis van 4 augustus 2017 (A-927) is stilgestaan bij de betekenis van plichtsverzuim volgens Van Dale.41x Zie voetnoot 39. De Staat had de door haar geuite ernstige vermoedens aan het adres van de ambtenaar nader moeten concretiseren, hetgeen zij heeft nagelaten. Het HvJ vernietigt het besluit van 17 november 2016.
De vraag rijst of ‘het niet registreren’ door de landsdienaar – rekening houdend met het bepaalde in artikel 36 PW en de omschrijving van plichtsverzuim in de MvT – aangemerkt dient te worden als plichtsverzuim? In het onderstaande wordt daarop ingegaan.b. Kan het niet registreren door de landsdienaar – gelet op het bepaalde in artikel 36 PW en de omschrijving van plichtsverzuim in de MvT op de PW – worden aangemerkt als plichtsverzuim?
Tijdens de parlementaire behandeling van de ontwerpwet houdende nadere wijziging van de PW zijn kritische kanttekeningen geplaatst omtrent bedoelde wijziging. Zo gaf de parlementariër Jones het volgende aan: ‘het niet willen registreren, omdat ik al geregistreerd ben bij “mijn” ministerie onmogelijk kan worden gezien vanuit jurisprudentie als te zijn plichtsverzuim. Omdat het niet voortvloeit uit mijn werkzaamheden’.42x Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023. Jones gaf aan dat volgens jurisprudentie (de bron is echter niet bekend bij de schrijfster) plichtsverzuim het volgende betekent: ‘Als ambtenaar bent u verplicht om de uit uw functie voortvloeiende plichten nauwgezet en ijverig te vervullen en dient u zich te gedragen zoals een goede ambtenaar verwacht mag worden. Doet u dit niet, dan spreekt men van plichtsverzuim.’ Ook de parlementariër Mangre gaf aan het helemaal niet eens te zijn met de zinsnede waarbij vermeldt staat, dat het niet registreren plichtsverzuim oplevert en dat je volgens haar een manier hebt van ‘no work no pay’. De PW is duidelijk, als er gewerkt is, kan men niet zonder meer aan de inhouding van het salaris komen.43x Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023.
De parlementariër Moestadja stond onder andere stil bij het definiëren van de begrippen tuchtstraf en sanctie. ‘Dat zijn disciplinaire maatregelen zoals waarschuwen, schorsing en ontslag conform artikel 61 lid 1 PW. Het stopzetten van de bezoldiging zoals thans wordt voorgesteld, is geen disciplinaire maatregel maar een rechtsgevolg.’44x Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023. In de literatuur wordt een onderscheid gemaakt tussen enerzijds ordemaatregelen en anderzijds disciplinaire maatregelen. Ordemaatregelen zijn al die maatregelen die door de werkgever worden genomen die beogen de rust en de orde in de werksituatie te bevorderen, te realiseren of te handhaven.45x Th. Velo, Inzicht in het ambtenarenrecht, 2008, p. 147. Een disciplinaire maatregel is een maatregel die ‘achteraf’ wordt genomen nadat in een zorgvuldige procedure is gebleken dat een ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim.46x Th. Velo, Inzicht in het ambtenarenrecht, 2008, p. 148.
De algemene plicht van de ambtenaar is om de aan zijn functie verbonden werkzaamheden, naar beste weten en kunnen te verrichten overeenkomstig het gestelde in artikel 36 PW.47x M.R. Hoever-Venoaks, Het Surinaamse ambtenarenrecht in ontwikkelingsperspectief, 1999, p. 179. Lid 1 van voornoemd wetsartikel geeft aan ‘dat een landsdienaar verplicht is de aan zijn functie – met inbegrip van nevenfuncties – verbonden werkzaamheden naar beste weten en kunnen te verrichten, de bevoegdelijk aan hem gegeven opdrachten, welke op de dienst betrekking hebben’, stipt en loyaal uit te voeren en zich overigens ook steeds zo te gedragen als een goed en getrouw landsdienaar betaamt. Voorts is de landsdienaar ingevolge lid 2 van het wetsartikel verplicht zich te gedragen overeenkomstig de voorschriften, bij of krachtens staatsbesluit vastgesteld voor staatsdienst in het algemeen of voor het onderdeel waartoe hij behoort. Rekening houdend met het bepaalde in artikel 36 PW en de omschrijving van plichtsverzuim zoals opgenomen in de MvT op de PW zou ‘het niet registreren’ naar mijn mening niet kunnen worden aangemerkt als plichtsverzuim.
Allereerst blijkt de landsdienarenregistratie een activiteit of project te zijn, dat voortvloeit uit het Public Sector Reform Programma (PSR) dat onderdeel is van het Herstelplan 2020-2022 en MOP 2022-2026. Behalve het verkrijgen van actuele personeelsdata voor elk onderdeel van de overheidsdienst beoogt het bestuur met voornoemde activiteit zowel de effectiviteit en efficiëntie van het overheidsapparaat te verbeteren alsook de personele uitgaven van de overheid significant omlaag te brengen. Registratie kan uit dien hoofde en bekeken in samenhang met artikel 36 PW niet worden aangemerkt als een dienstopdracht òf werkzaamheid/taak die verbonden is aan de functie van de landsdienaar. Het betreft in deze ook niet het functioneren van de landsdienaar. Rekening houdend met de omschrijving van plichtsverzuim in de MvT op de PW kan ‘niet-registratie door de landsdienaar’ ook niet worden aangemerkt als plichtsverzuim aangezien dit een opdracht betreft buiten de arbeidsrelatie; in dit kader de dienstbetrekking tussen de landsdienaar en de Staat als werkgever.c. Welke vereisten moeten in acht genomen worden bij het opleggen van een tuchtstraf?
De wijziging van artikel 61 lid 1 PW betreft een uitbreiding van de tuchtstraffen die bij plichtsverzuim kunnen worden opgelegd. Na onderdeel j van artikel 61 lid 1 wordt een tuchtstraf toegevoegd, luidende: ‘k. stopzetting van de uitbetaling van het salaris’. Bij het opleggen van tuchtstraffen dient het bevoegd gezag rekening te houden met enkele vereisten48x Kortheidshalve wordt verwezen naar M.R. Hoever-Venoaks, Het Surinaamse ambtenarenrecht in ontwikkelingsperspectief, 1999, p. 234. waar kort op zal worden ingegaan.
Artikel 63 lid 2 PW (beginsel van hoor en wederhoor)
‘Een tuchtstraf mag niet worden opgelegd alvorens de ambtenaar in de gelegenheid is gesteld zich ter zake mondeling of schriftelijk te verantwoorden.’ Blijkens het vonnis van 21 juni 201949x HvJ 21 juni 2019, A-766. heeft het HvJ het ontslagbesluit nietig verklaard aangezien de ambtenaar niet in de gelegenheid is gesteld zich te verweren. De Staat heeft het beginsel van hoor en wederhoor dat ten aanzien van het opleggen van een tuchtstraf is vastgelegd in artikel 63 lid 2 PW niet in acht genomen. De parlementariër Karto gaf tijdens de behandeling van de ontwerpwet aan dat de stopzetting van de uitbetaling van het salaris geschiedt, nadat de landsdienaar volgens de regels is aangeschreven en in de gelegenheid is gesteld zich te verweren.50x Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023.Artikel 63 lid 4 PW (zorgvuldigheidsbeginsel)
Bij het bepalen van de soort en de maat van een tuchtstraf wordt rekening gehouden met:
a. de ernst van het plichtsverzuim waaraan de landsdienaar zich schuldig heeft gemaakt;
b. de gevolgen van het plichtsverzuim;
c. de omstandigheden waaronder het tuchtrechtelijk te straffen feit is begaan;
d. het algemeen gedrag, de ijver en de prestaties van de landsdienaar alsmede met diens persoonlijke en huiselijke omstandigheden.
Blijkens het vonnis van 1 augustus 200851x HvJ 1 augustus 2008, A-615. is bij het opleggen van de tuchtstraf ontslag geen rekening gehouden met de bepalingen in artikel 63 lid 4 PW. Het HvJ overweegt dat de tuchtstraf ontslag niet in redelijke verhouding staat tot het gepleegde plichtsverzuim. Gelet op het feit dat niet gebleken is dat de ambtenaar zich eerder schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim gedurende zijn 27 jaren staat van dienst en de gevolgen van dit incidenteel geval beperkt en beheersbaar zijn gebleven. Rekening houdend met de persoonlijke omstandigheden van de ambtenaar waaronder zijn 27 jaren goede staat van dienst en de gevolgen van ontslag, is het HvJ van oordeel dat de tuchtstraf ontslag onevenredig zwaar is gelet op het gepleegde plichtsverzuim.Artikel 63 lid 5 PW (motiveringsbeginsel)
‘Een besluit tot oplegging van een tuchtstraf wordt met redenen omkleed en door middel van een afschrift ter kennis van de landsdienaar gebracht.’ In het vonnis van 2 mei 200852x HvJ 2 mei 2008, A-639. handelt de Staat in strijd met het motiveringsbeginsel. Het betreft een politieambtenaar die ontslagen wordt uit Staatsdienst wegens ernstig plichtsverzuim. Hij kan zich niet verenigen met het ontslag en vordert dat het ontslagbesluit van 20 juni 2007 nietig wordt verklaard. Het HvJ merkt op dat er in het besluit niet aangegeven is waarom het verweer van de ambtenaar geen steekhoudende argumenten bevat. Tevens merkt het HvJ op dat de Staat het motiveringsbeginsel niet in acht genomen heeft. De motivering moet dus een deugdelijke grondslag van de feiten hebben. De Staat had dus niet mogen volstaan met aan te geven dat de argumenten niet steekhoudend zijn. Het HvJ is van oordeel dat het besluit niet in stand kan blijven en vernietigd moet worden.Artikel 79 lid 3 PW (evenredigheidsbeginsel)
‘Nietigverklaring van een besluit, waarbij een tuchtstraf is opgelegd, kan mede worden gevorderd op de grond, dat die straf niet in een redelijke verhouding staat tot de ernst en de gevolgen van het plichtsverzuim en de omstandigheden waaronder het is begaan.’Blijkens de vonnissen van 18 mei 200753x HvJ 18 mei 2007, A-614. Het HvJ oordeelt dat de aan verzoekster opgelegde tuchtstraf in een zeer grote wanverhouding staat tot de door verzoekster gepleegde handeling zulks in verband met de spanningen tussen haar en de leiding zoals uit haar verklaring valt af te leiden waarvan één der gevolgen was dat zij ertoe overging een ‘password’ in te voeren. Het HvJ oordeelt dat de aan verzoekster opgelegde tuchtstraf van schorsing moet worden herzien en gewijzigd in een berisping. en 1 augustus 200854x HvJ 1 augustus 2008, A-615. Het HvJ overweegt dat de opgelegde tuchtstraf van ontslag niet in redelijke verhouding staat tot het gepleegde plichtsverzuim. Het besluit van 15 november 2005 wordt vernietigd en aan verzoeker wordt de tuchtstraf van degradatie opgelegd, bestaande uit verlaging van één rang. heeft het HvJ gebruik gemaakt van de evenredigheidstoetsing dat tot uitdrukking komt in artikel 79 lid 3 PW. Waar het de oplegging van een tuchtstraf betreft, kan het HvJ toetsen aan de norm van evenredigheid. Dat houdt in nagaan of de opgelegde tuchtstraf redelijkerwijs wel in overeenstemming is met de ernst van het plichtsverzuim en de omstandigheden waaronder het is begaan.
d. Is toepassing van de tuchtstraf ‘stopzetting van de uitbetaling van het salaris’ van de landsdienaar bij niet registreren disproportioneel?
Aan de landsdienaar die zich schuldig maakt aan plichtsverzuim kan ingevolge artikel 61 lid 1 PW een tuchtstraf worden opgelegd. Alvorens een tuchtstraf of een in de PW opgenomen combinatie van tuchtstraffen wordt opgelegd, zal het bevoegd gezag er steeds op moeten toezien dat de tuchtprocedure met inachtneming van de procedureregels in de wet en abbb geschiedt en er vooraf een nauwkeurig onderzoek plaatsgevonden heeft van feiten en omstandigheden. Zoals in de MvT van de wetswijziging is opgenomen, levert het niet registreren door de landsdienaar plichtsverzuim op. De vraag die hierbij rijst, is of de tuchtstraf ‘stopzetting van de uitbetaling van het salaris’ bij niet-registratie disproportioneel is?
Met de goedkeuring van deze wet is de grondslag voor het houden van deze registratie duidelijk gesteld en de daarbij op te leggen tuchtstraf bij het niet voldoen hieraan opgenomen bij de wijziging van de PW.55x https://www.dna.sr/nieuws/personeelswet-en-ambtenarenpensioenwet-goedgekeurd-in-dna/, laatst geraadpleegd op 15 juni 2023. De MvT op de PW geeft het volgende aan: ‘Welke in een concreet geval van plichtsverzuim de aangewezen strafsoort en strafmaat zijn, kan moeilijk in een wettelijke regeling worden bepaald. Men kan slechts zeer algemene richtlijnen geven, hetgeen is geschied in het ontwerp artikel 64 dat tevens enkele procedurevoorschriften bevat.’56x MvT op de PW, p. 15. Artikel 63 lid 4 PW geeft richtlijnen aan waarmee het bevoegd gezag rekening dient te houden bij het opleggen van een tuchtstraf. Bij het bepalen van de soort en de maat van een tuchtstraf wordt onder meer rekening gehouden met de ernst van het plichtsverzuim waaraan de landsdienaar zich schuldig heeft gemaakt.
Volgens Boldewijn is registratie geen zwaarwichtige aangelegenheid omdat het plaatsvindt in het kader van een project.57x Actualiteitenprogramma ABC Actueel van 2 februari 2023: vraaggesprek met de bestuurskundige Boldewijn omtrent de verplichte landsdienarenregistratie. In dat kader vindt die telling plaats, maar het betekent volgens hem niet dat er sancties moeten worden toegepast. Sancties zijn niet correct omdat het hier niet gaat om het functioneren zelf. In het vonnis van 18 mei 2007 blijkt dat de opgelegde tuchtstraf schorsing niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van het gepleegde plichtsverzuim. Het HvJ oordeelt dat de aan verzoeker opgelegde tuchtstraf van schorsing dient te worden herzien en gewijzigd in een berisping. Het schorsingsbesluit van 26 september 2005 wordt vernietigd waarbij aan verzoeker de disciplinaire straf berisping wordt opgelegd. Voorts geeft artikel 63 lid 4 PW aan dat ook rekening moet worden gehouden met de gevolgen van het plichtsverzuim en de omstandigheden waaronder het tuchtrechtelijk te straffen feit is begaan. In het vonnis van 4 december 202058x HvJ 4 december 2020, A-1009. oordeelt het HvJ dat de Staat onvoldoende rekening gehouden heeft met de omstandigheden waaronder het feit is begaan door verzoeker alsmede het algemeen gedrag, de dienstijver en diens persoonlijke en huiselijke omstandigheden.
Tijdens de parlementaire behandeling van de ontwerpwet gaf de parlementariër Kensenhuis aan dat als een werknemer (lees: landsdienaar) zich op één of andere reden niet heeft geregistreerd, hij denkt dat er daartegenover niet de tuchtstraf inhouden van het loon zou moeten worden toegepast. Hij denkt dat dit buitenproportioneel is. De PW is volgens hem wat dat betreft ook duidelijk. ‘Wanneer iemand arbeid heeft verricht en de persoon heeft zich niet geregistreerd, dan weet ik niet of wij daarover zouden moeten stellen dat hij/zij geen loon zou moeten ontvangen. We zouden een andere maatregel moeten inbrengen om mensen te stimuleren om zich te laten registreren.’59x Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023.
Om te beoordelen of in een aan de rechter voorgelegd specifiek geval van plichtsverzuim en de daarbij toegepaste tuchtstraf sprake is van disproportionaliteit zal rekening moeten worden gehouden met de algemene richtlijnen zoals opgenomen in artikel 63 lid 4 PW, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) en de omstandigheden waaronder het tuchtrechtelijk feit is begaan. Rekening houdend met hetgeen beoogd wordt met de landsdienarenregistratie en het bepaalde in artikel 36 PW rijst de vraag of het niet registreren door de landsdienaar kan worden getypeerd als een tuchtrechtelijk te bestraffen feit. Behalve dat het incorrect is om reeds vooraf aan te geven dat bij niet-registratie door de landsdienaar de tuchtstraf ‘stopzetting van de uitbetaling van het salaris’ zal worden toegepast, kan niet-registratie – gelet op hetgeen de wetgever hiermee beoogt en artikel 36 PW – niet worden aangemerkt als plichtsverzuim. In dit kader wordt verwezen naar paragraaf 4b waarop reeds eerder is ingegaan. -
5. Visie deskundigen inzake de verplichte landsdienarenregistratie
In deze paragraaf wordt stilgestaan bij de visie van deskundigen ten aanzien van de verplichte landsdienarenregistratie. Volgens de voorzitter van de Confederatie voor Organisaties van Landsdienaren (COL) is de registratie geen probleem, maar het is niet nodig om daarvoor een speciale wet te maken.60x Actualiteitenprogramma Apintie In de branding van 9 februari 2023: ‘COL vraagt regering meer duidelijkheid over verplichte ambtenarenregistratie’. Hoewel de bond erkent dat DNA-leden het recht en de bevoegdheid hebben om wetten te veranderen, ziet zij de noodzaak van deze wetswijziging niet in. Tevens geeft hij aan dat de manier waarop de ontwerpwet tot stand gekomen is vraagtekens oproept; de dreiging van het ministerie is volgens hem onnodig.
Voorts geeft hij aan dat als men (lees: de wetgever) de wet toch wil veranderen er andere zaken zijn die prioriteit verdienen. Die zaken zijn het tot stand brengen van een HRM-instituut, het opzetten van een ombudsman/ombudsvrouw, afspraken voor de afwikkeling van zaken61x In dat kader wordt stilgestaan bij gratificaties van landsdienaren. en regels voor bevorderingen. Ofschoon de Regering thans praat over PSR geeft de voorzitter aan dat de COL hierbij niet is betrokken. ‘Wanneer een wet doorgestuurd wordt naar het parlement, dan zou je in feite moeten zorgen dat de benadering goed is. Maar dan hoeft het niet zo te zijn, dat je eerst toestemming van de vakbond, vakbeweging hebt, maar je zou de ruimte moeten hebben gegeven als Regering om haar te hebben gehoord. Dat is op geen enkele manier aan de orde geweest’, aldus de voorzitter van de COL.62x Actualiteitenprogramma Apintie In de branding van 9 februari 2023: ‘COL vraagt regering meer duidelijkheid over verplichte ambtenarenregistratie’.
Boldewijn is van mening dat bij de registratie geen rekening gehouden is met de wet.63x Actualiteitenprogramma ABC Actueel van 2 februari 2023: vraaggesprek met de bestuurskundige Boldewijn omtrent de verplichte landsdienarenregistratie. De PW geeft in artikel 7 aan dat er formaties moeten zijn; ze geven aan hoeveel mensen per afdeling/sectie/bureau en directie er moeten zijn. Die formaties zijn gebaseerd op analyses van de doelstellingen van zo een organisatie. ‘Aan de hand van de functies die er zijn, de waardering van de functies en analyses daarvan, kom je tot de schaalindeling voor wat betreft de bezoldiging. Hij geeft aan dat wanneer dat er is, er dan een norm is. Op basis daarvan weet je precies hoeveel mensen op een afdeling werkzaam moeten zijn.’ Indien er op elk departement een dergelijke activiteit wordt uitgevoerd conform artikel 7 PW moet het dan duidelijk zijn hoeveel mensen in het totale overheidsapparaat nodig zijn. Voorts geeft hij aan dat er iets mis blijkt te zijn met de overheidsadministratie vandaar dat de registratie nodig blijkt te zijn. Dit teneinde te weten hoeveel ambtenaren in dienst zijn bij de overheid. Volgens hem hoefde dit niet zo te zijn, indien de administratie qua human resources optimaal was. Boldewijn benadrukt dat de formaties conform artikel 7 PW van belang zijn, waardoor er kan worden vastgesteld hoeveel mensen het bestuur binnen het ambtenarenapparaat moet hebben.
Tijdens de parlementaire behandeling van de wetswijziging vroeg de parlementariër Parmessar zich af waarom er een extra registratie moet komen.64x Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023. Hij gaf aan dat zijn fractie niet tegen ordening is van het ambtenarenapparaat, maar vroeg zich af waarom er zoveel haast wordt gemaakt om de PW te wijzigen. Het heeft volgens hem er alles van weg, dat met de wetswijziging men de minister van Binnenlandse Zaken alsnog juridisch wil indekken.65x Openbare vergadering in DNA op 24 januari 2023. https://surinamenieuwscentrale.com/dna-lid-jones-ndp-wettelijk-verplicht-stellen-ambtenarenregistratie-gangster-wetgeving, laatst bezocht op 13 februari 2023. Bij de verplichte landsdienarenregistratie die reeds maanden loopt, heeft de minister namelijk gedreigd met stopzetting van salarisuitbetaling bij het niet voldoen van de verplichte registratie. Toen juristen erop gewezen hebben dat deze strafmaatregel geen wettelijke grondslag heeft, werd vanuit het parlement toen het initiatiefwetsvoorstel ingediend voor de nadere wijziging van de PW. De parlementariër Moestadja is van mening dat registratie niet noodzakelijk is. Volgens het lid kan de Regering via de departementen aan de informatie komen. De PSR moet volgens hem op basis van de PW en andere maatregelen worden uitgevoerd.
Bovenstaande kanttekeningen zijn aspecten waarmee terdege rekening moet worden gehouden bij de aanpassing c.q. wijziging van de PW. BiZa had uit hoofde van haar taakomschrijving66x Zie artikel 7 lid 1 Besluit Taakomschrijving 1991 (SB. 1991 no. 58, laatstelijk gewijzigd bij SB. 2020 no. 191). instructies met duidelijke richtlijnen kunnen doen uitgaan naar de overige departementen. Op basis van die richtlijnen hadden de afdelingen Personeelszaken/HRM een overzicht van de actieve en inactieve landsdienaren aan BiZa doen toekomen. Het lid Moestadja geeft mijns inziens terecht aan dat registratie niet noodzakelijk is, aangezien de Regering via haar departementen over de informatie kan beschikken. Echter moet worden benadrukt dat ordening en efficiency van het overheidsapparaat niet alleen gepaard gaat met het aanpassen c.q. wijzigen van wetten en het afvloeien van landsdienaren. Boedhoe geeft aan dat het niet alleen gaat om het aantal ambtenaren, maar ook om transparantie, beheersbaarheid, de verantwoordingsplicht van de overheid, eerlijkheid, goed bestuur, uitbannen van corruptie, versterken van instituten, snelle werkprocessen enz.67x Zie Het Surinaams Economistenblad van de Vereniging van Economisten (VES), Inzicht # 15 mei 2021, p. 3-8. -
6. Conclusies
De verplichte landsdienarenregistratie – die vorig jaar oktober 2022 is opgestart, is onderdeel van het Public Sector Reform Programma (PSR) van de overheid dat beoogt om onder meer het overheidsapparaat te hervormen en efficiënter te maken alsmede de loonkosten van de overheid significant omlaag te brengen. In zowel DNA als in de samenleving zijn kritische kanttekeningen geplaatst ten aanzien van voornoemde registratie en de op te leggen tuchtstraf ‘stopzetting van de uitbetaling van het salaris’ bij niet-registratie door de landsdienaar. Tevens hebben deskundigen in de samenleving hun visie weergeven met betrekking tot voornoemde registratie. Hoewel uit het vorenstaande blijkt dat niemand tegen ordening en herstructurering van het overheidsapparaat is, kunnen de volgende conclusies worden getrokken inzake de verplichte landsdienarenregistratie.
Rekening houdend met de bepaling in artikel 36 PW en hetgeen beoogd wordt met de landsdienarenregistratie kan het niet-registreren door de landsdienaar niet worden aangemerkt als plichtsverzuim. Registratie kan gelet op het bepaalde in artikel 36 lid 1 PW niet worden aangemerkt als een dienstopdracht òf werkzaamheid/taak die verbonden is aan de functie van de landsdienaar. Het betreft in deze ook niet het functioneren van de landsdienaar. Uit het voorgaande blijkt dat enkele deskundigen ook hun visie weergeven hebben met betrekking tot voornoemde registratie. Zo geeft Boldewijn aan dat registratie geen zwaarwichtige aangelegenheid is, omdat het plaatsvindt in het kader van een project. In dat kader vindt die telling plaats, maar het betekent volgens hem niet dat er sancties moeten worden toegepast. Volgens de voorzitter van de COL is de registratie geen probleem, maar het is niet nodig om daarvoor een speciale wet te maken. Voorts geeft hij aan dat als men (lees: de wetgever) de wet toch wil veranderen er andere zaken zijn die prioriteit genieten. De parlementariër Moestadja geeft aan dat registratie niet noodzakelijk is, aangezien de Regering via haar departementen over de informatie kan beschikken.
In het kader van de efficiency had het ministerie van BiZa ingevolge haar taakomschrijving instructies met duidelijke richtlijnen kunnen doen uitgaan naar de overige departementen. Op basis van die richtlijnen hadden de afdelingen Personeelszaken/HRM een overzicht van de actieve en inactieve landsdienaren aan BiZa doen toekomen met een nadere onderverdeling van de inactieve landsdienaren in de groep die ontheven en/of ter beschikking is gesteld en thuisgezet (i), de langdurig zieke landsdienaren (ii), zij met studieverlof, buitengewoon verlof en verlof buiten bezwaar (iii) en de onwettig afwezige landsdienaren (iv).
Bij het opleggen van tuchtstraffen zal het bevoegd gezag er steeds op moeten toezien dat de tuchtprocedure met inachtneming van de procedureregels in artikel 63 PW en abbb geschiedt en er vooraf een nauwkeurig onderzoek plaatsgevonden heeft van feiten en omstandigheden. Uit enkele in dit artikel besproken vonnissen blijkt dat de Staat niet altijd handelt conform de abbb.68x HvJ 21 juni 2019, A-766 (schending beginsel van hoor en wederhoor), HvJ 1 augustus 2008, A-615 (schending zorgvuldigheidsbeginsel), HvJ 2 mei 2008, A-639 (schending motiveringsbeginsel). Teneinde te beoordelen of in een aan de rechter voorgelegd specifiek geval van plichtsverzuim en de daarbij toegepaste tuchtstraf sprake is van disproportionaliteit, zal steeds rekening moeten worden gehouden met de algemene richtlijnen zoals vervat in artikel 63 lid 4 PW, de abbb en de omstandigheden waaronder het tuchtrechtelijk feit is begaan. Evenals Boldewijn ben ik van mening dat registratie door de landsdienaar geen zwaarwichtige aangelegenheid is, omdat het plaatsvindt in het kader van een project. Voorts rijst de vraag of ‘het niet-registreren door de landsdienaar’ kan worden getypeerd als een tuchtrechtelijk te bestraffen feit?
Ofschoon het ministerie van BiZa met de recent gehouden verplichte landsdienarenregistratie een aanzet gegeven heeft tot ordening van het overheidsapparaat, kan worden gesteld dat ordening en efficiency van een dergelijk log apparaat niet alleen gepaard gaat met het aanpassen c.q. wijzigen van wetten maar ook met andere aspecten. Hierbij kan worden gedacht aan onder meer vereenvoudiging van procedures, snelle werkprocessen, implementatie van het automatiseringsproces en het versterken van instituten. - * Gelet op het feit dat het artikel afgerond is in de maanden juli/augustus 2023 zullen eventuele wijzigingen van wet- en regelgeving in het kader van dit onderwerp na voormelde periode hier niet worden belicht. Verwijzend naar het recente artikel in De Ware Tijd (DWT) van 30 oktober 2023 ‘Sociaal aspect vertraagt sanering ambtenarenapparaat’.
-
1 Jaarverslag Rekenkamer 2012, p. 27.
-
2 Jaarrede 2022 van de President van de Republiek Suriname gehouden op 1 oktober 2021 in DNA, p. 7.
-
3 MOP 2022-2026, p. 48.
-
4 BiZa Magazine, Maandblad editie 72 – september/oktober 2022, p. 6.
-
5 BiZa Magazine, Maandblad editie 72 – september/oktober 2022, p. 6.
-
6 Zie MvT op de Wet van 28 juni 2023, houdende nadere wijziging van de Personeelswet en nadere wijziging van de Ambtenarenpensioenwet (SB. 2023 no. 102).
-
7 De Ware Tijd 7 december 2022: ‘Commentaar: Manco’s registratie landsdienaren’, Dagblad Suriname 27 januari 2023: ‘Kritiek op maatregelen BiZa’, Dagblad Suriname 3 februari 2023: ‘Moestadja voorziet rechtszaken bij stopzetting bezoldiging ambtenaren als tuchtstraf’.
-
8 Artikel 1 lid 1 PW.
-
9 Artikel 1 lid 1 PW.
-
10 M.R. Hoever-Venoaks en L.J.A. Damen, Surinaams bestuursrecht: Boom juridisch, Den Haag 2021, p. 101-102.
-
11 Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023.
-
12 Gelet op de definitie van de begrippen ‘ambtenaar’ en ‘arbeidscontractant’ in artikel 1 lid 1 PW kan deze categorie niet vallen onder het begrip landsdienaar.
-
13 Hierbij kan worden gedacht aan degenen die ontheven zijn ingevolge artikel 23 lid 5 PW en/of ter beschikking zijn gesteld van een overheidsinstantie, overheidsinstelling, vakcentrale etc. maar feitelijk thuis zijn gezet.
-
14 GB. 1962 no. 195, zoals gewijzigd bij SB. 1988 no. 60.
-
15 GB. 1972 no. 150, zoals gewijzigd bij SB. 2016 no. 51.
-
16 Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023.
-
17 Tijdens de behandeling van de ontwerpwet PW in DNA op 8 juni 2023 is het voorstel gedaan door een lid om het aantal maanden van 36 terug te brengen naar 24, waarmee DNA en Regering zich in terug konden vinden.
-
18 Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023.
-
19 https://www.dna.sr/media/373847/23_232__am_23_01__DNA_leden_P._Etnel_e.a.__aanb._amendement_wijz._Personeelswet_en_wijz._Ambtenarenpensioenwet_1972.pdf, laatst bezocht op 20 maart 2023.
-
20 MvT op de Wet van 28 juni 2023, houdende nadere wijziging van de Personeelswet en nadere wijziging van de Ambtenarenpensioenwet 1972 (SB. 2023 no. 102).
-
21 MvT op de Wet van 28 juni 2023, houdende nadere wijziging van de Personeelswet en nadere wijziging van de Ambtenarenpensioenwet 1972 (SB. 2023 no. 102).
-
22 Politiehandvest (SB. 1971 no. 70) en Penitentiair Besluit (SB. 1973 no. 54, gewijzigd bij SB. 2010 no. 11).
-
23 MvT op de PW, p. 14.
-
24 MvT op de PW, p. 14.
-
25 Verhulp, E. c.a, Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Boom juridisch, Den Haag 2002, p. 129.
-
26 Stuiver en Van Linge, Aspecten van ambtenarenrecht; Praktische handreikingen voor rechtspositionele vraagstukken 2011/2012, p. 227.
-
27 Stuiver en Van Linge, Aspecten van ambtenarenrecht; Praktische handreikingen voor rechtspositionele vraagstukken 2011/2012, p. 227.
-
28 HvJ 20 maart 2015, A-845.
-
29 Zie r.o. 4.4. van het vonnis: ‘Het Hof slaat daarbij acht op het feit dat het gedrag van verzoeker, gelet op de aard en de ernst daarvan, een uitstraling heeft naar het functioneren van hem als politieambtenaar en het imago van de dienst. Tevens wordt daarbij acht geslagen op zijn rang, de mate van integriteit die deze functie vereist en/of die functie gezichtsbepalend is voor de overheid.’
-
30 Zie SJB 2019, nr. 2: Annotatie van Hoever-Venoaks bij de vonnissen van 4 augustus 2017, A-927 en 9 februari 2018, A.R. no. 16-3753.
-
31 In de beschikking is het plichtsverzuim feitelijk omschreven als: oneigenlijk gebruik gemaakt hebben van het dienstvoertuig door zand in de laadbak te vervoeren en daardoor als politieambtenaar het imago van het Korps geschaad hebben e.e.a. in strijd met de artikelen 10 lid 2 b van de Ambtsinstructie en punt 3 sub 1 en punt 5 sub 2 van de gedragscode voor ambtenaren van politie.
-
32 Zie r.o. 4.5 van het vonnis.
-
33 Zie commentaar Hoever-Venoaks, SJB 2019, nr. 2: Annotatie bij de vonnissen van 4 augustus 2017, A-927 en 9 februari 2018, A.R. no.: 16-3753.
-
34 Bij schrijven de dato 28 juli 2011, 23 september 2011, 14 oktober 2011, 17 en 20 oktober 2011.
-
35 Bij schrijven de dato 28 augustus 2013 Mow no. 770/13, 2 september 2013 Mow no. 779/13 en 11 oktober 2013 Mow no. 928/13 is hij wederom aangezegd om zijn werkzaamheden te hervatten.
-
36 Kortheidshalve verwijst het HvJ naar de briefwisseling tussen de minister en de ambtenaar gedurende de periode 30 september 2013 t/m 22 oktober 2013.
-
37 Zie SJB 2019, nr. 2: Annotatie van Hoever-Venoaks bij de vonnissen van 4 augustus 2017, A-927 en 9 februari 2018, A.R. no. 16-3753, p. 89.
-
38 Idem.
-
39 Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal; plichtsverzuim betekent het verzuimen van zijn plicht. Het Hof verstaat daaronder het overtreden van opgelegde verplichtingen, het overtreden van een voorschrift en het zich niet als een goed politieambtenaar gedragen.
-
40 Zie r.o. 4.6 van het vonnis van 6 december 2019 (A-858).
-
41 Zie voetnoot 39.
-
42 Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023. Jones gaf aan dat volgens jurisprudentie (de bron is echter niet bekend bij de schrijfster) plichtsverzuim het volgende betekent: ‘Als ambtenaar bent u verplicht om de uit uw functie voortvloeiende plichten nauwgezet en ijverig te vervullen en dient u zich te gedragen zoals een goede ambtenaar verwacht mag worden. Doet u dit niet, dan spreekt men van plichtsverzuim.’
-
43 Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023.
-
44 Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023.
-
45 Th. Velo, Inzicht in het ambtenarenrecht, 2008, p. 147.
-
46 Th. Velo, Inzicht in het ambtenarenrecht, 2008, p. 148.
-
47 M.R. Hoever-Venoaks, Het Surinaamse ambtenarenrecht in ontwikkelingsperspectief, 1999, p. 179.
-
48 Kortheidshalve wordt verwezen naar M.R. Hoever-Venoaks, Het Surinaamse ambtenarenrecht in ontwikkelingsperspectief, 1999, p. 234.
-
49 HvJ 21 juni 2019, A-766.
-
50 Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023.
-
51 HvJ 1 augustus 2008, A-615.
-
52 HvJ 2 mei 2008, A-639.
-
53 HvJ 18 mei 2007, A-614. Het HvJ oordeelt dat de aan verzoekster opgelegde tuchtstraf in een zeer grote wanverhouding staat tot de door verzoekster gepleegde handeling zulks in verband met de spanningen tussen haar en de leiding zoals uit haar verklaring valt af te leiden waarvan één der gevolgen was dat zij ertoe overging een ‘password’ in te voeren. Het HvJ oordeelt dat de aan verzoekster opgelegde tuchtstraf van schorsing moet worden herzien en gewijzigd in een berisping.
-
54 HvJ 1 augustus 2008, A-615. Het HvJ overweegt dat de opgelegde tuchtstraf van ontslag niet in redelijke verhouding staat tot het gepleegde plichtsverzuim. Het besluit van 15 november 2005 wordt vernietigd en aan verzoeker wordt de tuchtstraf van degradatie opgelegd, bestaande uit verlaging van één rang.
-
55 https://www.dna.sr/nieuws/personeelswet-en-ambtenarenpensioenwet-goedgekeurd-in-dna/, laatst geraadpleegd op 15 juni 2023.
-
56 MvT op de PW, p. 15.
-
57 Actualiteitenprogramma ABC Actueel van 2 februari 2023: vraaggesprek met de bestuurskundige Boldewijn omtrent de verplichte landsdienarenregistratie.
-
58 HvJ 4 december 2020, A-1009.
-
59 Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023.
-
60 Actualiteitenprogramma Apintie In de branding van 9 februari 2023: ‘COL vraagt regering meer duidelijkheid over verplichte ambtenarenregistratie’.
-
61 In dat kader wordt stilgestaan bij gratificaties van landsdienaren.
-
62 Actualiteitenprogramma Apintie In de branding van 9 februari 2023: ‘COL vraagt regering meer duidelijkheid over verplichte ambtenarenregistratie’.
-
63 Actualiteitenprogramma ABC Actueel van 2 februari 2023: vraaggesprek met de bestuurskundige Boldewijn omtrent de verplichte landsdienarenregistratie.
-
64 Openbare vergadering van DNA op 24 januari 2023.
-
65 Openbare vergadering in DNA op 24 januari 2023. https://surinamenieuwscentrale.com/dna-lid-jones-ndp-wettelijk-verplicht-stellen-ambtenarenregistratie-gangster-wetgeving, laatst bezocht op 13 februari 2023.
-
66 Zie artikel 7 lid 1 Besluit Taakomschrijving 1991 (SB. 1991 no. 58, laatstelijk gewijzigd bij SB. 2020 no. 191).
-
67 Zie Het Surinaams Economistenblad van de Vereniging van Economisten (VES), Inzicht # 15 mei 2021, p. 3-8.
-
68 HvJ 21 juni 2019, A-766 (schending beginsel van hoor en wederhoor), HvJ 1 augustus 2008, A-615 (schending zorgvuldigheidsbeginsel), HvJ 2 mei 2008, A-639 (schending motiveringsbeginsel).
Surinaams Juristenblad |
|
Artikel | Enkele kanttekeningen ten aanzien van de verplichte landsdienarenregistratie |
Trefwoorden | registratie, landsdienaren, plichtsverzuim, tuchtstraf, Personeelswet |
Auteurs | Sharon Biervliet * xGelet op het feit dat het artikel afgerond is in de maanden juli/augustus 2023 zullen eventuele wijzigingen van wet- en regelgeving in het kader van dit onderwerp na voormelde periode hier niet worden belicht. Verwijzend naar het recente artikel in De Ware Tijd (DWT) van 30 oktober 2023 ‘Sociaal aspect vertraagt sanering ambtenarenapparaat’. |
DOI | 10.5553/SJB/056266842023060003005 |
Toon PDF Toon volledige grootte Samenvatting Auteursinformatie Statistiek Citeerwijze |
Dit artikel is 10 keer geraadpleegd. |
Dit artikel is 8 keer gedownload. |
Sharon Biervliet, 'Enkele kanttekeningen ten aanzien van de verplichte landsdienarenregistratie', Surinaams Juristenblad Aflevering 3 2023, DOI: 10.5553/SJB/056266842023060003005
In het dienstjaar 2022 is de verplichte landsdienarenregistratie – die gehouden is door het ministerie van Binnenlandse Zaken (BiZa) – van start gegaan, waarbij alle landsdienaren verplicht waren zich te registreren. In zowel De Nationale Assemblée (DNA) alsook in de samenleving zijn kritische kanttekeningen geplaatst ten aanzien van de recente wijziging van de Personeelswet (PW). Eén van deze kanttekeningen betreft onder meer de plicht tot registratie door de landsdienaar en de op te leggen tuchtstraf stopzetting van de uitbetaling van het salaris bij het niet registreren. In dit artikel worden enkele aspecten vanuit een juridisch oogpunt belicht ten aanzien van voornoemde registratie en wordt stilgestaan bij de visie van deskundigen inzake de verplichte landsdienarenregistratie |